农村耕地转包纠纷的实证分析与解决机制--以农业税减免征为主线(张泽涛

1农村耕地转包纠纷的实证分析与解决机制——以农业税减免征为主线张泽涛厦门大学法学院教授上传时间:2008-7-4关键词:农业税/减免征/耕地转包/情势变更/调解内容提要:自农业税减免征之后,绝大多数村民都要求收回此前已转包出去的承包地,由此诱发了为数不少的农村家族暴力事件以及群体上访事件。处理耕地转包纠纷案件比普通的涉农案件以及合同纠纷案件更为棘手。为了彻底解决耕地转包纠纷问题,首先必须充分发挥农村自治组织和基层政权的管理、指导和服务职能,提高广大农村群众以及乡村干部的法律意识;其次应该依法建立和解、仲裁、调解和审判的多元化纠纷解决机制。上个世纪90年代,由于农业税负担过重,农产品价格偏低,农民种田往往入不敷出,当时,全国各地农民大多不同程度地认为“种田不赚钱”,有如此想法的农民在四川为61113%、陕西为88109%、东北(吉林、辽宁)为71145%、浙江为61114%。[1]在这种背景下,大量农民将承包地转包给其他农户耕种,自己选择外出打工或者从事其他产业。自2002年以来,传统征收的农业税率呈现逐年大幅度降低的趋势,2005年3月5日温家宝总理在政府工作报告中更是明确指出:“明年将在全国全部免征农业税,原定五年取消农业税的目标,三年就可以实现。”[2]随着上述富民政策的贯彻落实,绝大多数已将耕地转包出去的农户要求收回耕种。因此,一个新的社会问题产生了:在全国农村绝大多数的村、组、镇中,因为土地转包纠纷而导致的争抢耕地现象大量涌现,由此诱发了为数不少的农村家族暴力事件以及农民群体上访事件。如河北省邢台市最近两年农民因土地承包纠纷引起的上访事件大量增加,占农民其他上访事件的90%以上。[3]但是,迄今为止,农村耕地转包纠纷问题并未引起从事法学以及社会学研究者的足够重视。有鉴于此,本文拟在实证分析耕地转包纠纷类型的基础上,探讨解决耕地转包纠纷问题的疑难之处及其成因,并提出关于建立耕地转包纠纷的预防与多元化解决机制的初步设想。一、耕地转包纠纷现状之实证分析目前,从实证的数据来看,耕地转包纠纷在农村耕地纠纷中占很大比例。如安徽省滁州市法院自2003年3月1日至2005年3月1日,共受理各类涉农土地纠纷一审案件1460件,受理案件中,土地权属纠纷235件,承包合同纠纷676件,因土地征收、征用引发争议156件,侵权纠纷303件,其他纠纷90件。[4]显然,除因土地征收、征用引发的争议之外,侵权纠纷、承包合同纠纷大多数都可归属转包纠纷之列。总体来看,法院审理的转包纠纷案件可分为以下五种类型:(一)承包方转包土地时与被转包方未签订书面协议,缺乏必备的法律手续。《农村土地承包法》第37条明确规定:承包方转让土地,除交由他人代为耕种不超过1年的以外,必须签订书面合同。但是,由于农民法律意识淡薄,村民之间绝大多数在土地转包时都只是通过口头承诺,没有签订书面协议。如安徽省滁州市凤阳县大溪镇所有土地流转面积为3507亩,其中转包327亩,交由他人代为耕种1515亩,均未办理任何手续,当事人之间的权利义务关系难以确定。[5]随着国家农业税的减征和免征政策的出台,转包方与受包方对于当时约定的转包费用2以及是否终止转包协议产生了争议,由此引发纠纷。(二)由于乡规民俗与立法之间的冲突,村、组委员会收回农村弱势群体——妇女已承包的耕地转包给其他村民,从而产生纠纷。《农村土地承包法》第30条规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”但是,中国农村毕竟是一个乡土社会“,嫁出去的女泼出去的水”等传统的宗法思想根深蒂固,因此,在实际操作中,《农村土地承包法》第30条的规定被大打折扣,大量农村妇女依法享有的土地承包经营权遭受了不同程度的侵害。具体而言,可分为两类情形:第一,农村妇女一旦同外村人结婚或者宣布成亲,其承包份地往往就会被村集体收回而转包给其他村民;第二,离婚妇女承包的土地被村集体合法收回而转包给其他村民,而无论离婚妇女是否能够从娘家或者再婚夫家所在村庄获得承包土地。由于耕地是农民的生存之本,这些认为自己的土地承包权受到侵害的妇女,往往就会与村集体发生纠纷,要求村集体将已经转包出去的耕地收回,以保护自己的合法权益。(三)因农户弃田抛荒外出,村、组干部将其承包的土地收回,转包给其他农户耕种。前些年,因种田收益低,很多农户没有和村、组商量就自行弃田抛荒,外出务工经商,几年以后原先肥沃的耕地上长满了荒草,当时全国各地农村都普遍存在大面积的撂荒地,湖北省荆门市高峰时多达10万余亩。[6]在这种情形下,税费没人交,村、组干部为了避免土地荒芜和税费落空,不得不将土地转包给其他农户耕种。现在国家的农业政策改变了,这些弃田抛荒的农户纷纷要求收回耕地,村、组干部认为这些农户当时外出时不管农田和税费,由别人代耕并交纳了各种税款,现在却又要收回耕地,于情于理不容。但是,这些主张收回自己的承包田的农户却认为:《农村土地承包法》第35条明确规定,发包方不得将承包地收回折抵欠款。国务院办公厅2004年5月27日颁布的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(以下简称《紧急通知》)也明确提出要“坚决纠正对欠交税费或土地抛荒的农户收回承包地”。由于双方意见存在重大分歧,因此,就容易导致抛荒弃田的农户与村集体乃至现任承包人之间的纠纷。此类耕地转包纠纷在目前的中国农村较为普遍,且呈现出大幅上升的趋势,处理稍有不慎,就容易激化矛盾,导致大量农户涉法上访。(四)因村民迁出、迁入、死亡、出生等原因诱发转包纠纷。这类纠纷可分为两种情形:第一是因村民迁入、迁出引发的争议。近年来,农村劳动力异地转移是比较突出的社会现象之一,如2004年重庆市异地转移的农村劳动力人数为384131万人,占劳动力人口的2812%。[7]劳动力的异地转移现象往往会引起耕地转包纠纷,因为对于一些迁出原所在村、组的村民,其村委会一般会收回耕地承包权。而对迁入本地的村民,村委会往往不愿意将本村、组的土地发包给他们耕种。在农业税减免之前,这种现象不致引发大的矛盾和冲突,但现在土地就是财富,这些土地承包权被村、组转包出去的村民,就会与村委会乃至现耕地承包人产生争议;第二类是因出生、死亡等原因引发的争议。《农村土地承包法》明确规定,为了稳定农村土地承包权的稳定性,土地承包期为30年,在这30年间,应该遵循“增人不增地、减人不减地”的立法指导思想,对于出生、死亡的村民,原则上不进行土地调整,确有必要者,在5%的机动地中进行解决。但是,目前绝大多数的中国农村已无机动地可予调整,因此,实践中,对于一些家族势力较大的重新组建家庭的年轻夫妇及其子女或者新增农户,村、组干部迫于其压力往往不3得不将一些弱势家庭或者已亡者的耕地转包给他们耕种,从而引发纠纷。(五)村、组干部违法操作,以权谋私,或者工作不到位而产生纠纷。在这类纠纷中,表现形式也是多种多样的:如有的村、组干部暗箱操作,对原来一些农户不愿耕种的土地通过招标,根据关系的亲疏远近,以较低的价格重新发包给其他农户;有些村、组干部恶意侵权,对一些本组家族势力较弱的农户或者是外乡人已经签订的土地承包合同,借口国家政策调整,以原来的承包价格过低为由,单方面终止合同,从而引发纠纷。二、审理耕地转包纠纷的疑难问题及其成因司法实践中,与离婚、财产争议以及一般的合同纠纷相比,基层法院在审理耕地转包纠纷案件时更为棘手,其疑难之处体现在以下六个方面:(一)法律关系复杂,当事人一方乃至双方往往是多数人诉讼,处理时稍有不慎容易诱发群体纠纷。法院受理的耕地转包纠纷案件中,特别是以承包方作为原告的案件,起诉时原告一方往往就是多数人诉讼,由于在这类案件中,作为被告的发包方即村委会或者农村生产小组,已将土地转包给种田大户,此时,又涉及到后者与发包方之间的转包协议的法律效力问题;有些案件法院在审理时往往发现纠纷事先已经由村、组、镇人民政府以及土地主管部门进行过协调和疏导,法院往往又不得不与村、组、镇人民政府以及土地主管部门进行联系和沟通,以了解产生争议的原因以及三方当事人之间的是非曲直。当然,也有很多此类案件虽然承包方中只有个别村民提起诉讼,但由于其涉及的利益往往是群体性的,由于大多承包方对自己能否胜诉没有把握,因此,利益群体共同出资,推举其他承包人一人或少数几人先行起诉,一旦胜诉,则群体性起诉。这些利益共同体,往往时刻关注法院审理案件的进程,一旦认为审理结果可能对其不利,或者已经败诉,就实施群体上访行为。(二)适用的法律、法规体系庞杂,有些条款之间甚至存在矛盾之处,法官在审理时难以理解和适用。目前,法院在审理耕地转包纠纷时所可能适用的法律、法规极其庞杂,大致包括:《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)、《紧急通知》、《农村土地承包经营权流转管理办法》(以下简称《流转办法》)等等。上述法律、法规体系庞杂,个别条款之间甚至存在矛盾之处,使得法官在审理此类案件时不易理解和适用,感到无所适从。如《合同法》中没有规定情势变更原则,其立法精神中也明确要求法院不得适用情势变更原则来处理案件。但是,《解释》第16条明确规定:“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用产生纠纷,当事人协商变更无法达成一致,且继续履行又显失公平的,人民法院可以根据发生变更的客观情况,按照公平原则处理。”如果说,《解释》第16条对情势变更原则的确立还不是很明确的话,那么,黄松有副院长在颁布《解释》时所作的说明就已经很具体了:“尽管相关争论历来存在,但我们认为,在这类纠纷中借鉴情势变更原则的制度机理是可行的。”[8]因此,适用情势变更原则审理目前的耕地转包纠纷案件,既是必要的,也是有司法解释的依据的。但是《解释》以及黄松有副院长的意见与《合同法》的规定明显相抵触。又如《,土地管理法》第37条明确规定“:承包耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。”但是《农村土地承包法》、《流转办法》、《解释》以及《紧急通知》中却又明确规定:任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂4荒为由收回农户的承包地,已收回的要立即纠正,予以退还。这样,基于法律体系自身的矛盾性,法官审理相似案件因时间的先后却不得不适用不同的法律依据,并作出迥然相异的判决结果,对于法律意识淡薄的败诉农民而言,他们不但难以理解和接受,而且还有可能认为法官徇私枉法,从而激化矛盾,导致农户群体越级上访。(三)法院受理和裁决此类案件时具有时间的紧迫性和季节性。由于农作物的生长受自然规律的制约和影响,实践中,法院受理的耕地转包纠纷案件90%以上是在秋收后和春播前,这样,为了保障案件的标的物——耕地来年不至于荒芜,同时,也为保证农民来年春季不至于因涉讼而耽误农业生产,法院就必须尽快地审结案件,做好当事人的息讼服判工作,并出面协调与村、组甚至人民政府的关系,以便尽快执行法院的裁决。因此,与其他的民事纠纷不同,法院在审理和执行耕地转包纠纷案件时,不但要严格遵循法定的审判和执行期间规定,而且还要适当考虑农作物的生长规律,以免因审理和执行不及时导致涉讼的耕地来年被抛荒。(四)法律意识淡薄,大多当事人不但无基本的诉讼程序观念,而且有时连基本的实体法规定都不顾,滥讼、缠讼现象较为普遍。在审判实践中,转包耕地纠纷的当事人双方乃至三方通常既无法了解法院审判程序的立法规定和意义,更不愿严格按照诉讼程序的规定来起诉和应诉。如有的当事人,一边到法院起诉和应诉,一边到市、省甚至中央越级上访,从而将矛盾扩大化;有的当事人在法院受理案件之后,就开始群体将涉讼的耕地自行瓜分耕种,变相给法院施加压力,使法院的审理活动陷于被动境地。(五)当事人对立情绪严重,难以通过调解的方式结案。目前在各地法院审理的耕地转包纠纷案件中,通过调解方式结案通常不到受理案