十二五是历史性的关键五年

1“十二五”是历史性的关键五年2010-09-3014:43当前，社会各界对即将到来的“十二五”的关注度越来越高，普遍的观点认为“十二五”是我国后30年改革发展的关键五年。如何具体理解这“关键五年”？它意味着我国“十二五”改革发展的哪些重大战略任务？对此，迟福林表示，“十二五”是我国下一个30年改革发展的起步五年。适应内外环境的变化，从经济社会发展的现实需求、突出矛盾和未来走势看，至少可以从五个方面来理解：第一，“十二五”是扩大居民消费、构建消费大国的关键五年。客观地看，我国在这次反危机中启动消费主要是靠临时性政策，国内消费可持续增长的长效机制并未建立起来。“十二五”中积极的财政政策和适度宽松的货币政策逐步淡出将是一个客观趋势。在宏观政策淡出后，如何保持经济持续增长，将是“十二五”时期面临的一大难题。在出口导向模式不可持续、投资主导不可持续的特定背景下，“十二五”保持经济持续增长的重要出路在于加快推进相关改革，扩大居民消费、构建消费大国。2009年我国最终消费率仅为48.6%，而发达国家一般都在70%以上，中等国家一般是60%。如果“十二五”能够在形成有利于扩大消费的收入分配格局上取得重要突破，未来10年左右，居民消费率将从当前的35%左右提高到50%～55%左右，最终消费2率从不足50%提高到60%～65%，使得消费成为经济内生增长的主要动力。第二，“十二五”是推进城市化的关键五年。近几年，按照国家经济发展的总体战略部署和各地实际，我国推出了一系列国家级区域经济发展规划。这意味着未来5～10年，通过城市圈、城市群的发展将成为中国发展方式转型的重要载体。我国已进入城市化快速发展阶段，但由于制度安排因素尤其是行政区划的壁垒，使城市化进程难以有效推进，还远远滞后于工业化进程。同时，城市化的滞后又在很大程度上制约了服务业的发展，这使中国扩大内需、构建消费大国缺乏载体。2009年底的中央经济工作会议明确提出要“积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平”。城市化是未来发展的一个大战略，若能使城市化率从当前的47%提高到60%左右,将为扩大内需提供巨大的支撑。“十二五”亟需打破行政区划限制，努力实现区域经济、社会、行政的一体化发展。第三，“十二五”是实现城乡一体化的关键五年。建国60年后的今天，计划经济时代“反城市化”政策所造成的城乡二元制度结构依然存在，且城乡差距不断拉大、城乡失衡日趋明显，最突出地表现为城乡居民收入差距和不同的公共服务制度。2009年城乡居民人均可支配收入分别为17175元和5153元，相差2.33倍；恩格尔系数分别为36.5%和41%，3相差4.5个百分点。与2020年全面小康社会居民人均可支配收入总体超过15000元和恩格尔系数总体低于40%仍有较大差距。另一方面，不可否认，近几年中国政府采取多种措施，加大财政投入力度，加强制度体系建设，农村基本公共服务建设取得重要进展，如实行免费义务教育制度、推广农村新型合作医疗、试点农村养老制度等。但是，从总体来看，农村居民依然无法享有与城市居民同等的权利。为此，“十二五”的一个重要任务是打破城乡二元的体制机制，走以城乡一体化为目标的健康城市化道路，着力改革户籍制度、农村土地制度、农产品价格形成机制及城乡公共资源配置方式，为城市化奠定良好的基础。第四，“十二五”是推进基本公共服务均等化的关键五年。进入发展型新阶段，公共服务的供给不仅涉及到公平问题，更涉及到可持续发展的问题。基本公共服务均等化有利于稳定城乡居民对未来的预期，减轻预防性储蓄倾向，扩大国内消费需求；也有利于在危机中化解社会矛盾，调整收入分配结构，缓解收入分配差距，平衡不同利益群体关系，在危机中化解社会矛盾。客观地看，进入“十一五”以来，公共服务领域改革尤其是农村基本公共服务体系建设取得重要进展，但与实现公平发展的目标还有很大差距，与社会预期还有很大差距。为此，“十二五”是推进基本公共服务均等化的关键五年。要尽快制定基本公共服务均等化全国性规4划，尽快统一城乡、区域和不同社会群体的公共服务体制，并由此加大基本公共服务的投资力度，力争把城乡、区域人均基本公共服务财政投入差距控制在2倍以内，在实现制度公平的基础上使全体居民享有的基本公共服务水平大致相当。第五，“十二五”是推广低碳经济、实现绿色发展的关键五年。后哥本哈根时代把低碳经济发展的重要性全面凸显出来。“十二五”在构建低碳经济体制方面有明显进展，将使我国可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。同时，也关系到中国能不能完成对国际社会许下的“在2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%”的承诺。从量化指标的代表性和可测性来看，单位GDP能耗是具有重要意义的关键性指标。2008年，我国单位GDP能耗为1.32吨标准煤/万元，与2020年的目标值0.84吨标准煤/万元还有相当差距。为此，在全球推广发展低碳经济的时代背景下，“十二五”时期要在加大投入力度的同时，选准时机，尽快出台资源环境价格改革总体方案，建立健全切实反映资源稀缺程度和环境要素成本的、市场化的资源型产品价格形成机制，奠定低碳经济发展的基础。发展方式转变与城市化战略52010-07-1315:18应当防止两种倾向。第一个倾向是防止行政区划体制限制城市化发展。第二个倾向是防止城市化的“大跃进”。城市化时代,应当以城乡一体化为基础,不能再以牺牲农村来加快城市发展。我国经济结构失衡的重要因素在于城市化水平偏低。因此,必须在加快城市化发展中推动经济结构调整。前不久,我在辽宁调研城市化战略问题,有一些新看法,与读者共享。毫无疑问,我国正处在工业化、城市化加快发展的重要时期。问题的焦点在于,如何以城市化主导形成巨大的国内市场需求,如何以城市化推动工业化的转型升级。有专家提出,当前的城市化水平已超前于工业化水平,城市化速度超过工业化速度。我认为这个判断与实际情况相差较大。实际的状况是,城市化严重滞后于工业化。总体来说,我国的工业化已进入中后期,按照这样的工业化发展水平,城市化率大概应为55%—60%。2009年我国的城市化率只有46.6%,与工业化水平相比,城市化率滞后10—15个百分点。在城市化进程中,行政力量和经济力量的推动作用都十分重要。面对以往以行政主导城市化的矛盾问题,如何在有效发挥行政力量的同时,适应经济社会发展的大趋势,实行以经济主导的城市化发展之路?从实际情况来看,城市化进程受到行政体制和行政区划体制的制约和影响。现行的行政6区划体制是有突出缺陷的,容易使地方政府以自身利益最大化为目标,容易阻碍城市的“集聚功能”和“辐射功能”,容易导致区域经济结构布局的困难。行政力量的推动应当建立在经济发展需求的基础上,推进经济主导的城市化。政府对于城市发展的作用十分重要。但是,政府主导的城市化有两面性,在推动城市化发展的同时,又成为城市化快速发展的重要制约。为此,需要在政府有效作用下,尽快形成经济主导的城市化新格局。这里,强调经济主导的城市化,一是根据经济社会发展的实际需求科学规划城市空间,二是要按照经济社会发展的客观规律合理确定城市的行政管理范围和权限,而不是依据行政层级赋予大中小城市的行政管理权限。在调研中,有的城市领导提出,规定副省级城市、地级城市、县级城市等行政级别,并依据这个行政级别来确定不同的审批权,是不利于城市化发展的。我认为,这个意见值得研究。同时,应当防止两种倾向。第一个倾向是防止行政区划体制限制城市化发展。城市化发展必然要求行政区划体制改革。在我国现有的行政区划范围中发展大城市是很困难的。例如,建设上海大都市,就会涉及到与浙江、江苏两省的部分区划调整。除了大城市,发展中小城市也需要行政区划调整。改革开放逾30年,有的地方经济发展很快,若没有行政区划体制的束缚,早些年就有可能成为中等城市。由此看来,要按照经济发展和7区域发展的实际需求,适当调整行政区域范围。第二个倾向是要防止城市化的“大跃进”。比如,城市“大拼盘”、“摊大饼”等,现实中这个问题是存在的,并有一定的普遍性。各级政府推动城市化发展是和大趋势相适应的,问题在于,这个“推动”是否建立在经济发展和区域布局的现实需求和未来发展趋势的基础上。建立在这个基础上,会以此合理确立城市化、城市群、城市带的发展。否则,以行政手段来拼人口规模、土地规模,大规模上基础设施项目,大规模征用农地,必然对城市化进程产生诸多的负面影响,也会使城市化的功能和作用大打折扣。城市化时代,还应当以城乡一体化为基础,不能再以牺牲农村来加快城市发展。那么,究竟以城市化来推动城乡一体化,还是以城乡一体化来促进城市化更为现实和有效?从实际情况看,城市化水平高的地区城乡差距小,城市化水平低的地区城乡差距大。城市化程度越高,城乡收入差距就越小。例如,东欧国家的城市化比例相对较低,城乡人均GDP相差2—3倍；欧美国家的城市化率很高,城乡人均GDP相差1—2倍。大城市发展的实践,不支持“城市越大,贫富差距越大”、“城市越大、城乡差距越大”的观点。事实上,以城市化为重点将有利于实现城乡一体化。这样来看,城市化进程中就会面临一个突出问题:两亿农民工如何市民化。有人提出,几亿农民进城能够干什么?这8是一个很大的问题。如果城市化以“拼大盘”为特点,也就是行政推动的城市化,仍然会把投资和工业作为主导,由此使城市化率与服务业比例不相称。若以经济主导的城市化,必然使服务业成为主导产业。这就等于提出城市化的发展,是城市化发展优先还是结构调整优先?是城市化约束下的结构调整还是结构调整基础上的城市化,两者如何协调?哪一个更符合现实?这是值得讨论的问题。由于历史原因,我国确实存在城市化结构不合理的问题。大多数城市的服务业比重偏低,经济结构、产业结构不合理。下一步,处于发展型新阶段的城市化,必然是消费拉动的城市化。这就需要加快调整产业结构、经济结构,加快发展现代服务业,以与城市化的需求相适应。就是说,无论是解决现有的结构调整,还是确立未来的结构发展目标,其主要的推动力是城市化。我国经济结构失衡的重要因素在于城市化水平偏低。没有城市化尤其是大中城市的发展,结构调整难以到位。应当说,我国的结构失衡和城市化有一定的内在联系:第一,为什么工业的转型升级比较困难?这是因为现有的城市化对工业化的约束尤其是低碳发展约束,还没有上升为刚性约束；第二,为什么服务业发展比例低?这与城市化的水平直接相联系；第三,为什么农业现代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。这是因为,城市化的需求是决定农业现代化的9重要基础。因此,我们必须在加快城市化发展中推动经济结构调整。在部分城市化率较高的地区,加快结构调整。以上海为例,上海要确立以金融为重点的现代服务业的发展格局,要建立现代化的国际大都市,就要加大服务业发展的比重。为此,传统的制造工业、某些重化工业就应当从上海市转移出去。如果该舍的不愿舍,该进的就难以进来。这样,不仅影响上海,也会影响长三角的发展方式转变,乃至影响中国在亚洲和世界经济格局中的进程。在广大中西部地区,要走以城市化带动结构调整的路子。以中部地区为例,中部崛起的突出矛盾是城市化进程滞后。从经济总量看,中部地区明显落后东部。落后的重要原因既有工业化发展相对滞后的因素,更有城市化水平不高的因素。就工业化率而言,2008年中部比东部低2.9个百分点,比西部高3.72个百分点,比全国平均水平高1.9个百分点。但就城市化而言,从对2008年度统计数据的分析来看,东、中、西部地区的城市化进程差距很大。总体情况是,东部地区2008年人均国民生产总值5365.64美元,同期城市化率为55.90%；中部地区人均国民生产总值4303.32美元,同期城市化率为40.90%；西部地区人均国民生产总值2308.83美元,同期城市化率为41.50%。由此表明,中部发展相对滞后的重要原因在于城市化的落后。中部崛起要发展现代新型工业,10重要的途径是以新型城市化带动新型工业化。以公平与可持续为目标的发展方式转型2010-