第一讲：公共管理伦理导论

公共管理伦理高原山东大学政治学与公共管理学院[e-mail]引言•（一）伦理或道德建设在公共管理过程中无足轻重，可有可无？•（二）市场经济体制下、法治需求彰显的背景下，公共管理伦理的提出是否不合时宜、不切实际？•（三）大量的潜规则盛行于公共管理领域，大量的伦理失范现象，而且大规模的权力寻租恰恰是在国家开展大量道德宣传的背景下产生的，道德还有作用么？第一讲：公共管理伦理导论•伦理与公共管理伦理•行政伦理与公共管理伦理的缘起与发展•公共管理伦理兴起的内在逻辑•加强公共管理伦理建设的价值一、伦理、行政伦理、公共管理伦理•（一）伦理道德与法律的关系•伦理道德：一定社会中基于善与恶、公正与偏私、诚实与虚伪等观念、情感与行为习惯而形成的，并依靠社会舆论、传统习惯和内心信念来维系和发挥作用的，用以规范、调整、完善人与人之间、人与自然之间关系的行为准则（原则和规范）的总和。•1、法律与伦理道德的差异•价值层次不同•规范调整范围•调整频率方面•功能作用方面2、法律与伦理道德的联系•词汇表达分享同一套词汇；•调控范围有些是重叠的；•伦理对法律的指导和影响；•在一定条件下，存在伦理向法律转化和法律向伦理转化的互动现象；伦理立法？•伦理的运作需要一定的社会环境，最直接的就是必须也只能在与之匹配的特定的法律环境下才能运作。同样，法律意识的生成和特定的伦理环境密切相关。•社会基本道德伦理体现在、融合于法律法规之中，而法律是底线道德伦理的凝固化、具体化、外在化和公开化。依法治国和以德治国•“徒法不足以自行，徒善不足以为政”—《孟子》•礼禁未然之前，法施已然之后。—司马迁•刑为盛世所不废，亦为盛世所不尚—《四库全书．政法类．法令之属按语》•法律是显现的道德，道德是隐藏的法律—林肯•真正的法律必须是与道德保持一致—富勒《法律的道德性》二、公共管理伦理•基于公共管理的公共性，以协调公共管理人员、组织、社会三者关系为核心，规范公共管理运行的行为准则系统。•1、性质：公共管理领域中的职业伦理和角色伦理。•一般伦理学和应用伦理学的分野：职业与职业伦理，私人行政、公共行政、公共管理的演进过程中的职业角色变迁。•2、公共管理的公共性：公共权力、公共利益、公共服务、公共责任•3、核心是处理个人、组织与社会的关系•4、行为准则系统包括原则和具体规范•原则是处于较高层次的道德准则，准则是对原则的具体细化和体现。•如英国诺兰委员会提出公共生活的7种原则：无私、正直、客观、问责、公开、诚实、领导。•我国《公务员行为规范》规定了8条行为规范：政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作和品行端正。•行为原则和具体规范背后体现了特定的价值观和不同的政治文化背景。如我国公务员行为规范既在品行、廉政等方面与西方公务员行为规范有相同之处，又在政治坚定方面与西方公务员政治中立的要求存在较大差异。•公共管理伦理的调整对象与核心问题•处理好公共管理领域中的各种伦理关系，关键需要解决以下核心问题：•其一，公共权力与公共责任的关系•其二，公共权力与公民权利的关系•其二，公共利益与私人利益的关系公共管理伦理的构成•1、从公共管理的主体层次看，可分为组织伦理与个体伦理。•2、从公共管理的体制和手段而言，可划分为公共管理的制度伦理和政策伦理。制度伦理是“制度的伦理化”与“伦理的制度化”；政策伦理是“选择的伦理”，实质“伦理的选择”。•3、从道德结构的划分来看，可分为总体结构和个体结构。•宏观整体角度：伦理现象结构（伦理意识、伦理规范和伦理活动）、伦理关系结构（公共管理主体之间及其与社会公众之间两大关系）、伦理水平结构（过去、现在和理想状态）等•公共管理者个体角度：个体的道德心理结构（道德认知、道德情感、道德意志、道德信念、道德理想等）、个体的道德行为结构（道德动机、道德选择、道德行为、道德评价、道德修养等）、个体的道德境界结构（他律到自律、自发到自觉等）。公共管理伦理研究主要内容•1、公共管理制度如何奠基在伦理关系的基础上，法律制度建设如何同伦理道德融合起来；•2、公共管理过程为什么需要道德规范；需要遵循什么样的道德规范；这些道德规范是怎样生成的和发挥作用的；•3、公共管理主体在管理过程中如何实现道德规范的要求；需要培养什么样的人格，在各种伦理冲突面前如何正确选择。三、公共管理伦理的特点—与其他职业伦理相比较•整体性与系统性•政治性与社会性•非营利性与非交换性•较高的层次性与广泛的示范性•必要的强制性：规范权力的需要、伦理立法四、公共管理伦理的功能及其限度—与法律制度的比较分析•（一）共有功能和独特优势•相同功能：规范、调节、引导、激励等•不同功能：外部控制和内部控制。•1、法律的模糊性、僵化性和滞后性；自主性和灵活性。•西方法谚：有一百条法律，却有一百零一个问题。法律必有漏洞。人事无穷，法律有限。•2、法治模式对权力强烈的依赖性；依靠良好的道德品质、道德氛围等，能更加有效规范行政自由裁量权。•3、法律执行成本较高；简化成本提升效率。•4、法律易造成人性的压抑；在服务理念主导下创新，张扬个性、发挥创造力。•（二）公共管理伦理不是万能的——防止公共管理伦理的泛化五、公共管理的伦理维度——缘起与发展•1、背景：美国“水门事件”•1972年的总统大选中，为了取得民主党内部竞选策略的情报，1972年6月17日，共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯·麦科德（JamesW.McCord,Jr.）为首的5人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。•由于此事，尼克松1974年8月9日被迫辞职•“水门事件”激发了美国公民、学者以及政府与国会深刻的行政伦理思考，直接推进了美国行政伦理的研究和行政伦理建设。•1974年，美国公共行政学会（ASPA）专门小组应美国参议院总统竞选活动特别委员会之邀所做的专门研究报告，提出完善伦理法规、进行伦理培训、成立伦理管理机构和强化伦理教育等建议。•1976年，“美国公共行政学会”成立了“职业标准与伦理委员会”，加强对行政伦理的研究；•1978年，卡特政府提交国会通过《美国政府行为伦理法案》，依据该法在联邦政府设立政府伦理办公室，负责组织和指导行政伦理建设，并颁布《美国行政官员伦理指导准则》。•产生的标志：•学界的相关研究也在不断深入，美国著名行政伦理研究学者特里·库珀所述行政伦理学科赖以形成的三个基本要素逐渐具备：•第一，有一批对该学科有持久兴趣的学者，其中某些人已经成为这一研究领域中的专家；•第二，出版系列专著，有重要的学术期刊，围绕该学科的进一步发展而召开的学术讨论会；•第三是在大学的职业化教育中设立相应的教学课程。•国外研究•登哈持1988年《公共服务伦理学：在公共组织中解决道德两难问题》；•罗尔1989年再版的《官僚们的伦理学》；•库珀1990年第三版《行政伦理学：实现行政责任的途径》；2008年第五版。•鲍曼1991年《公共管理的伦理前沿：为解决伦理两难问题寻找新的方案》；•刘易斯1991年《公共部门中的伦理挑战》；•格特纳1991年所著的《公共管理人员伦理学》；•弗里德里克森1993年所著的《伦理学与公共行政》；•库珀1994年主编的《行政伦理学手册》；•罗尔1998年《公共服务、伦理学和宪法实践》等。国内研究•1、学者和著作•张康之：《寻找公共行政的伦理视角》（2002）；《公共管理伦理学》（2003）；《公共行政中的哲学与伦理》（2004）•王伟：《行政伦理学概论》（2001）；《公共行政伦理读本》（2005）•高力：《公共伦理学》（2002，2007）•郭夏鹃：《公共行政伦理学》（2003）。•万俊人：《现代公共管理伦理导论》（2005）•刘祖云：《当代中国公共行政的伦理审视》（2006）；《行政伦理关系研究》（2007）•李建华：《行政伦理导论》（2005）《公共治理与公共伦理》（2008）《公共伦理案例与分析》（2008）《行政伦理学》（2009）•2、课程开设情况：本科和研究生层次六、公共管理伦理兴起的内在逻辑考察——社会背景和学科背景•（一）社会背景•1、“行政国家”出现问题重新唤醒对伦理道德的重视。•城市化、工业化、信息化和全球化等导致的社会复杂化、行政权的特点、行政人员的自利心理等，共同推动了政府职能范围扩大，行政权的扩张。•行政国家的现象：行政组织规模开始膨胀、财政开支大幅增加、行政权突破立法、行政、司法三权传统上界限分明的权力划分，出现了行政立法权和行政司法权，尤其是行政自由裁量权获得了较大的发展。由此带来权力扩张与规范需求。•2、由行政管理到公共管理的发展，出现了新的伦理关系需要调整。•社会关系的复杂性、不可治理性、社会自治能力的提升以及对政府的不信任，新的公共管理主体的出现，新的关系需要伦理的规范和调整。公共服务市场化和社会化带来的变化。•3、从社会治理模式的变迁来看，追求德治是社会发展的趋势。•农业社会：统治型行政模式，权治、权制、秩序•工业社会：管理型行政模式，法治，法制，效率、公平•后工业社会：服务型行政模式，德治，德制，服务（二）学科背景•1、从行政学和公共管理学的发展来看，经历了从祛除价值到价值回归的过程。•1887年以来：政治行政二分法，价值中立，效率至上•20世纪30年代，美国行政学界开始有意识的把价值思维方式引入行政管理，以伦理标准评价行政活动与政府设置。•1940年前后，卡尔.弗雷德里克/赫尔曼.芬纳论战，激发起对行政伦理问题的重视和兴趣：前者主张“主观责任”、“内部控制”，后者强调“客观责任”和“外部控制”。•60、70年代：新公共行政：民主与公正、社会福祉、公共行政的精神，为行政伦理学形成做了重要的理论准备。•“行政伦理学作为一个重要的研究领域仅有大约30年的历程，始于20世纪70年代中期，主要由新公共行政的工作促成，同时反映了自上个世纪30年代以来公共行政学思想的发展。•80年代新公共管理：三大危机：财政危机、效率危机、信任危机；三个理论：经济人假设、公共选择理论、管理主义；三大导向：市场导向、结果导向、顾客导向；三个目标(3E):经济(Economy)效率(Efficiency)效益(Effectiveness）•90年代奥斯本和盖布勒在《改革政府》提出“企业化政府”模式：•(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；•(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；•(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；•(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；•(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；•(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；•(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；•(8)有预见的政府：预防而不是治疗；•(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；•(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。•90年代至今：登哈特夫妇新公共服务理论•（1）服务而非掌舵；•（2）公共利益是目标而非副产品；•（3）战略地思考，民主地行动；•（4）服务于公民而不是顾客；•（5）责任并不是单一的；•（6）重视人而不止是生产率；•（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。•“治理”理论（governance）：区别于统治（government）主体单一——主体的多元；权力自上而下——权力的双向行使；强制——参与协商•“善治”：学者总结出十大品质，即：（1）合法（2）法治（3）透明（4）责任（5）回应（6）有效（7）参与（8）稳定（9）廉洁（10）公正。•2、从伦理学的发展来看，出现元伦理学重新向规范伦理学、美德伦理学的回归趋势。•重新重视应用伦理学、职业伦理学的研究，从事实和价值的分离到重新重视价值。•规范伦理学(normativeethics)：人的行为遵从何种道德标准，才能做到道德上的善。一般规范伦理学和应用规范伦理学。•元伦理学（meta-ethics）：侧重于分析道德语言中的逻辑，解释道德术语及判断的意义，将道德语言与表达内容分开，主张研究伦理时对任何道德信念和原则体