创新投融资体制改革促进全市政府性平台企业做大做强

创新投融资体制改革促进全市政府性平台企业做大做强日期：2014年9月23日作者：新宜建设投资集团唐晓川当前，投资仍然是支撑中国经济持续发展的主要动力。特别是近两年在我市工业经济增长下行压力渐大的情况下，更应当高度重视作为投资拉动重要一翼的政府性投资对我市经济增长的支撑。多年来，政府性投融资平台企业主动担当起了推进地方经济建设和发展的重任，它的出现、存在和发展很大程度上取决于新型城镇化发展的内在要求，取决于协调解决地方经济发展客观需求与当地财力不足之间的矛盾。实践表明，我市政府性平台企业适应并促进了地方经济社会快速发展，充分发挥了投融资功能，特别是在城市基础设施建设、功能性项目实施和生态环境改善等方面发挥了不可替代的作用，成为了新型城镇化进程中的一个重要推手。一、改革的必要性2013年，全市全社会固定资产投资为935.42亿元,居全省第6位，增速为24.9%。随着近几年全国经济增速放缓，加之经济增长方式转变，特别是传统投融资体制存在的诸多弊端，如平台企业可持续的投融资资源匮乏、投资后劲乏力，财政建设资金缺口巨大等问题也逐渐暴露出来，为此必须借助于投融资体制的改革和创新，保持全市经济社会持续健康发展。（一）从政策导向来看。党的十八届三中全会强调，充分发挥市场对资源配置的决定性作用。这一论断要求我们倍加重视和强化市场意识，不断放大市场在配置投融资资源的决定性影响，不断增强市场“无形的手”而淡化和削弱政府“有形的手”，不断通过市场手段解决城镇化建设中投融资活动中所出现的诸多问题，走出一条崭新的市场化投融资运作的新路子。（二）从当前的市情和担负的历史任务来看。当前，宜宾市委四届六次全会提出在全省次级突破战略布局中率先崛起、先于全省全面建成小康社会的奋斗目标，确立了全市城镇化率年均提高2%以上，到2019年超过55%,到2020年中心城区建成面积达到160公里、常住人口达到160万人以上。我市城镇化建设任重而道远，面临更多的压力和挑战，加之历史欠帐多，需要巨额的资本投入，单靠地方财政投入已不能满足城镇化加速发展的要求和人民的期盼，更不能满足“时间换空间”的实际效果。（三）从平台企业的自身运作角度来看。建设资金大多依靠财政预算安排或部分银行贷款，由于投资主体、筹资渠道和融资方式单一、投融资与经营脱节以及投资管理方式落后，平台企业从中更多地扮演了单纯的“政府贷款机器”角色，现实中呈现着只有单方面的耗血、输血，根本谈不上造血和资本运营，严重地制约了建设规模的总量和投融资的增量，已不能满足地方政府日常的基本事权中的道路、桥梁、给排水、市政设施、环境保护等公共服务设施的持续建设和维护所需。为此，必须创新投融资体制改革，让平台企业名符其实地担当起政府授予的城镇化建设主力企业的作用。而这场体制改革和机制创新的实质就是融入更多的市场化元素，走市场化道路，促进政府性平台企业更多地利用市场的办法和手段来解决地方政府财权与事权的错位问题，借力发挥财政资金的引领作用，并通过市场配置资源的决定性作用的影响，将资源变资产、资产变资本、资本变资金，不断提升平台企业资本运作的能力，促进各类型投融资主体多元化、融资渠道多样化和投融资方式多样化，让人民真正能提前享受改革的红利，真正促进地方经济跨越式发展。二、现有体制存在的诸多问题随着我国经济社会的快速发展和投融资宏观政策的变化，投融资内外部环境条件也发生较为深刻的变化，原有依附于“土地财政和统收统支”的投融资体制模式已经不能适应当地经济发展的要求，长久以来沿袭的计划经济体制机制性上等诸多缺陷与弊端开始日益凸显，存在的主要问题有：（一）投融资体制尚未理顺。目前，在我市市级层面上投融资决策、管理、执行和监督机制尚未制度性形成，筹融资缺乏统一规划和决策，政出多门，有融资能力的单位也只是从各自利益从发，等靠要的思想还较严重，“借管用还”一体化的机制尚未形成。（二）金融工具创新能力低。市场化融资占比长期处于较低水平，据不完全统计，我市地方政府建设项目中大致超过90%来自于财政安排和银行贷款融资，而来自于发行债券、资产证券化和其他社会融资等市场化程度较高的融资模式则不到10%。过度依赖财政安排和银行贷款的后果，必然造成融资结构不合理，融资资源不可持续、融资风险加大、融资中短期居多、还款期相对集中、财政负担压力增大。（三）投融资与经营脱节。当前，我市政府性平台企业，更多地侧重于单纯的投融资或建设，建设资金由财政统筹统支，平台企业只忙于项目投融资建设，不介入建成后项目的经营,没有资产运作和投资滚动经营支撑，投融资经营人为分离，致使造血功能不能内生形成，没有正现金流，建设投资成本和后期收益不能有效匹配，严重地影响着平台企业与资本市场的有效对接。（四）融资资源匮乏。一是政府性资本注入方式尚未制度性形成。政府性平台企业既需要政府“帮一把”“扶一程”，同时更需要政府有持续性的资本注入，以壮大其平台企业投融资实力；二是可抵押可担保并符合融资条件的资源少。平台企业可拥有的包括无形资源、土地资源和可整合的自然资源少，难以与金融部门作有效对接。由于我市平台企业资本金严重不足，体量小，可融资资源匮乏，市上成立的二家投融资城投类平台企业常常羞愧于上述原因，“虽有其名，但无其实”，难以担当和发挥“双百”城市建设投融资主力企业的重任。（五）资产分散管理，集约化程度不高。一方面就平台企业而言，长期缺乏实质性经营项目，可抵押可担保的资产或资源严重不足。而另一方面从资产或资源体量来看，市本级总量不少，但没有形成规模化、集约化经营，具备融资要件的资产或政府性垄断经营业务均分散在不具有经常性投融资任务的各个部门或单位，不能聚集化管理或经营。进而陷入了以下怪圈：具有管理和经营的主体却没有更多的投融资任务，而必须完成更多投融资任务的主体却没有更多的资源来管理与经营，这种脱节现象如不能根本性地改观，最终将形成投融资能力的内耗。（六）政企关系尚不明晰。政府交办任务与平台企业承接任务之间缺乏有机的衔接和平衡，平台企业自主经营、自负盈亏的体制机制尚未实质性形成，行政干预企业决策的现象仍很普遍，政府计划性色彩过重，企业市场化程度不高，难以抵御来自于市场的冲击。三、改革的总体思路“十二五”时期，是我市大投入大建设大发展的关键时期，也是我市城镇化建设攻坚破难的关键时期，今后一个时期我市投资将继续保持20%以上的快速增长。在当前政府性融资平台监管日趋严格，贷款难度日益加大，政府性项目社会资本参与尚未根本性激发的情况下，资金供求的矛盾越显突出。我市要实现城镇化建设跨越式发展，与先进地区比肩，轰轰烈烈地拉开大建设年序幕，既需要通过扩大融资规模缓解当前供需矛盾，更需要加快投融资体制改革步伐，促进政府性平台企业做大做强，以适应当前城镇化建设与发展的迫切需求。改革的总体思路是围绕加快推进城市化建设要求，强化市场在资源配置中的决定性作用，走市场化路子，通过进一步整合资源，盘活存量，优化配置，促进平台企业融资模式和管理方式转换，建立政府性融资平台内生性增长机制，拓展其资产经营领域和投融资渠道，做大做强做实政府性平台企业，最终形成政府主导、市场运作、社会参与的投融资新格局，推动我市经济可持续健康协调发展。四、改革的重点和具体措施（一）进一步理顺投融资管理体制。一是建立决策机制。成立市级投融资管理委员会，对市级投融资工作进行统一管理，负责审定投融资中长期规划和年度计划，决策投融资工作重大事项，协调并强化市委、市政府主要领导对工作的领导。二是健全管理机制。管理委员会下设办公室，与市财政局合署办公，具体负责管理政府项目投融资业务及规划，对政府债务实行“借、用、还”一体化管理，编制年度政府投融资预算或计划，负责对政府性债务的风险分析和评估，建立稳定的还款机制和风险预防机制。三是强化执行机制。平台企业根据市政府下达的具体城市建设重大项目计划任务提出下一年度融资计划意见，投融资管理委员会办公室根据融资计划意见结合市级债务情况提出市级融资计划实施意见，上报管理委员会审定后正式下达融资任务，交由平台企业严格执行。四是完善监督机制。财政、审计、监察部门负责对投融资行为进行监督和后评价，审计部门对建设项目实行跟踪审计。（二）加快资金、资本及资金聚集，发挥其正能量。一是做实资本，增强投融资能力。直接注入资本，包括通过财政争取到的国债、地方债、土地整理分成收入、税收返还收入和平台企业经营利润转增资本等形式，逐年注入到企业资本金之中，使企业能够迅速“强身健体”。引入社会资本。鼓励城投类企业采取招大联强、项目合作的方式引入社会资本参与地下管网、大型停车场、垃圾处理、污水处理等城市基础设施投资，使企业能够借力迅速“膨胀”。二是做大资产，提升融资能力。通过置入资产和股权。在不调整现有管理体制、不作实物移交、不改变具体经营权和收益权的基础上，将未有融资任务的单位的闲置资产，以及分散至不同单位持有的高速公路股权，铁路股权，收费桥梁股权和部份国有股权，采取合并报表方式划归平台企业，或将已收储的土地等有形资源，采取挂牌方式打捆由平台企业取得，或将各类特许经营权、公共产品定价权等无形资源，以及建成后的代建项目资产，择优注入到平台企业，真正通过资金、资本和资源有效聚集，发挥其巨大的正能量作用。（三）准确定位，不断创新投融资方式。一是准确定位。首先对我市市级现存的国资公司、交投、旅投、新宜建投和城投等投融资平台企业进行职能定位，突出自身特色，确定阶段性目标任务，并重点围绕在“三位一体”上发挥作用：资源整合主体。政府将分散的收入、有形或无形资产集中到投融资平台上，统一管理、使用，并通过分类、重组等方式使之发挥最大效率；投资主体。对不能进行市场化运作的基础设施项目，平台代表政府先行投资，在建设过程中或建成后再通过项目包装，以转让股权等方式推向市场，并回收资金投入新的基础设施建设；融资主体。代表政府经营、管理城市基础设施资产，运用资产和资本，撬动银行金融机构贷款和吸引各种社会资金进入。二是保持并拓宽成熟的直接融资渠道。继续积极与证券、银行、信托等服务机构开展多种形式合作，共同研究创新金融产品，加大利用企业债券、短期融资券、中期票据、信托产品等形式，扩大直接融资规模和渠道。同时研究制定和完善相关政策，鼓励和引导其他股份制银行积极入驻宜宾，加速金融机构聚集，扩大金融机构在县（市）的信贷投放量，进一步繁荣当地金融市场。三是建立项目自求平衡的融资模式。重点是将非经营性和经营性项目进行市场化嫁接。即把无正现金流的非经营项目与可产正现金流项目一同包装嫁接，如将市政广场、城市公园等非经营项目与该路段的地下停车场、商场、写字楼建设或周边土地项目捆绑开发，通过利用周边的可产生现金流的项目弥补非经营性城市基础项目建设，把公益性项目转化为一个可经营、自平衡的整体，进行综合性、系统性包装建设，实现非经营基础项目直接融资模式无法实现的目标。四是支持各类权益性融资。将已建成且可经营的基础设施如体育场、文体活动中心以托管经营、授权经营、股权转让等形式推向市场，所得收益再投入城市基础建设；充分挖掘特许经营权价值，积极开展各类特许经营权转让尝试，如整合旅游景区经营权，以及城市规费收益权等，拓展资产经营领域；加大对无形资产如户外广告标牌经营权、城市设施冠名权的开发和利用，增大建设项目的现金流。五是直接将经营性或准经营性基础设施资产证券化。很多经营性或准经营性的基础设施建设具有稳定的现金流，能够成为优良的证券化资产，即将基础设施贷款打包成证券，在资本市场出售，通过资本市场回收投资，再投向其他基础设施项目。通过资产的证券化能够迅速提高资产流动性，实现城市基础设施建设的融资目标。六是提前思考与对接地方政府债券发行。中央授予地方政府的地方政府债券发行权，将为地方政府大力推进新型城镇化建设带来实质性影响。目前10省区市地方政府债券自发自还改革试点已“破冰”，为此我市应当积极组织研究其配套管理政策、运行模式、发行规模和风险防范对应措施，以迎接此项重大改革政策的出台。（四）推动投融资平台业务转型。我市投融资平台大多无经营性资产，没有自身的经营性收入，所运作项目大多属公益性亏损项目，投资与经