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对旅游产业实施全面行业管理的思考当前，我国旅游业已进入全民旅游崛起的历史新阶段。适应这个阶段性转变，旅游行业管理的对象、重点和思路也需要做出战略性调整，就是适应全民旅游迅猛发展的趋势，在坚持大力发展入境旅游、积极为国家创取外汇的宗旨下，旅游行业管理工作需要从以入境旅游供给主体的发展、引导和管理为重点，转向把入境旅游和国民旅游供给主体通盘考虑，实施大管理，调控大市场，发展大产业。旅游住宿和旅行社两个行业的状况可以充分说明这一战略性转变的重要性和必要性。一、社会旅馆、个体旅馆成为旅游住宿业的主体，实施旅游住宿业全面行业管理的时机已经成熟我国旅游业发展是在入境旅游业务的基础上发展起来的，适应这种需求，在相当长一段时期，旅游涉外饭店也是旅游住宿设施建设和管理的重点，合资饭店建设、国际著名饭店管理公司引入、旅游涉外定点制度、星级标准的实施，都是实现这一发展和管理目标的产物。旅游涉外饭店是我国旅游生产力中最早与国际接轨的行业之一，在北京市申奥的过程中，住宿成为评估较高的一个项目，充分证明了这一行业的实力。现在，有过出国经历的人都可以很自豪地说，我们国家的饭店从硬件到软件与国外同等级饭店相比毫不逊色，而且价格更加优惠。但是，目前，就住宿要素而言，大量的生产力尚未纳入旅游行业管理的范围，因此在规范化发展方面也就缺乏必要的保障。根据《中国旅游统计年鉴2001》，全国有星级饭店6029家，这个数量只占全国旅游住宿单位的2．3％，也就是说，星级标准的实施只涵盖了旅游住宿经营单位2％的面，98％的经营单位未纳入管理。星级标准制定和实施的出发点是以入境旅游为目标的，而现在客源市场结构则发生了根本性的改变。一方面是国内旅游增长迅猛，旅游饭店的价格难以为大多数国内游客所承受，旅游饭店本身出租率不高；另一方面却是国内游客在旅游旺季难以找到价格合理、卫生条件良好、服务规范的住宿场所，社会旅馆、个体旅馆成为游客的投诉热点之一。从旅游行业管理部门来说，长期以来的星级管理概念已经使部分管理者习惯地将社会旅馆排除在行业管理的范围之外；而从旅游消费者的理念来说，只要是发生在旅行当中的服务质量问题，不管是什么方面的问题，都应该由旅游部门来解决，他们没有必要了解这个行业是否属于旅游部门管理、更不会关心旅游部门是不是已经对这个行业实施了有效管理，这正是发展现状和管理滞后之间的矛盾。1998年国务院机构调整中，把旅游住宿设施（包括固定住宿设施和游船、汽车等流动性住宿设施）的规范管理统一划归旅游行政管理部门，这对旅游住宿业的全面规范管理提供了权威性的依据。尤其值得关注的是，青年旅馆、家庭旅馆等经济型、文化型住宿设施不但适应了国内市场发展的需求，也为许多入境游客所热衷。随着政企分开政策的实施，政府、企事业单位的大量招待所性质的住宿设施也必将加入到旅游住宿设施市场体系中。适应多元化市场需求，通过立法、标准两个渠道，对于旅游住宿设施全面管理的战略性调整时机已经成熟了。需要指出的是，旅游住宿设施全面规范化管理的实施并不是要削弱星级标准的实施，而恰恰是通过结构性调整，进一步突出星级概念。依靠对旅游住宿业实施全面行业管理，扩大旅游行业管理的规模；依靠星级的实施和完善，进一步提高住宿业的质量提升。全面管理是普及，星级管理是提高、是要打造精品。二、公民旅游服务成为我国旅行社业务的主体，构筑并畅通生产者和消费者之间的桥梁，旅行社行业将在为全民旅游做好服务的战略性调整中摆脱困境比较旅游住宿设施，我国旅行社业在发展初期以入境旅游为导向的特征更加明显，国、中、青三大系列的旅行社基本上也是基于入境旅游发展起来的。而对于绝大多数国内旅游消费者来说，即使是现在，对旅行社还感到比较陌生和有过多的不信任顾虑“要旅游、找旅行社”的国际通行旅游理念在我国远没有形成。因此，一边是旅行社的经营困难，只听吆喝声，市场反映不强烈；一边又是巨大流量的国内游客为了交通、住宿等而自行奔波，投亲靠友型的旅游在我国国内旅游中还占很大比例。2000年，全国的国内旅游人数达到7．44亿人次，而其中由旅行社接待的比例不及6％。构筑并畅通生产者和消费者之间的桥梁，已经成为摆在旅游部门面前的一道难题。实际上，从我国旅行社目前的发展格局来看，基于国内、出境两项业务的公民旅游服务已经成为旅行社业务的主体。2000年全国旅行社业务年检结果充分反映了这一事实。2000年，全国共增加旅行社1638家，其中国内社的增长数量是1606家，占净增旅行社总数的98％。从经营收入看，入境业务、国内业务和出境业务分别占全国旅行社旅游业务收入总数的30％、56％和14％，也就是说，我国旅行社经营收入的70％来自公民旅游业务，这与改革开放初期我国旅行社业发展的格局发生了本质性的变化。当前，我国旅行社业发展面临着方方面面的问题，归结到一点，就是缺乏衡量企业信誉的市场品牌，因此也就造成整个行业的市场信誉不高。没有市场信誉的保证，自然难以拓展发展空间。在公民旅游迅速发展的形势下，旅行社作为一个行业，迫切需要找到一种办法，使得企业能够鲜明地树立起自身的形象，旅游者很容易据此选择信任的购买对象。事实上，我国旅行社为了树立起自身的市场形象，一直经历着艰难的探索。最早的旅行社分成一类社、二类社、三类社。一类社、二类社只能为国有或集体经济投资，入境旅游的外联权只能为一类社所有，二类社到海外招徕客户属违规经营，这是由1985年发布的《旅行社管理暂行条例》所确定的框架，能否接待海外游客、是否具有外联权成为衡量旅行社优劣的核心。这期间，还有9家旅行社试办中国公民出境旅游业务，而港澳游业务则为中旅系统独家经营，这些旅行社及其分支社依靠业务垄断，成为当时最具有市场影响力的企业。1996年，随着《旅行社管理条例》和保证金制度的实施，一、二、三类旅行社并轨，取消了以前不伦不类的二类社，国内社、国际社成为两大系列，仍然只是业务上的划分，整个行业的市场形象没有得到显著改善。1997年，随着《中国公民自费出国旅游暂行办法》的实施，新的一批出国旅游组团社、代理社产生，港澳游业务也向部分旅行社逐渐放开，剧烈地调整了原有的旅行社市场格局，不同的旅行社又在新的一轮市场重组中找到了自身的位置。但是，通过业务许可经营对旅行社进行类别划分，解决的是能和不能的问题，而不能衡量好与不好的市场形象问题。事实证明，具有出境游组团业务授权的一些国际旅行社违章经营、服务质量差等问题时有发生；而一些规模有限的国内旅行社照样生意兴隆，具有很强的市场感召力。与此同时，中外合资旅行社成为我国旅行社行业中新的角色。特别是随着国家政企脱钩工作的深入，2000年，原来属于中央单位的80多家国际旅行社划归北京市实行统一的地属管理，长期寻求政府权威取得市场信誉的中央一类社及其延伸的中央部委国际旅行社也退出了历史舞台。处于扶持品牌旅行社的设想，自1993年以来，每年通过旅行社年检排列出国际旅行社100强、国内旅行社100强（一开始是50强），但这种按旅行社经营业绩绝对数量指标的排序办法，主要反映的是旅行社的经营规模，只能称为旅行社的规模形象，反映了大的就是好的这一命题，没有为不求最大、但求最好的中小旅行社提供树立市场形象的舞台，因而不是旅行社质量形象的全面反映，尤其是忽视了实施特色化、专业化经营的中小旅行社的利益。因此，有的旅行社连续多年入选后，对于百强的品牌也逐渐失去兴趣。综上我们看到，长期以来，通过一系列法规和政策的实施，逐步调整原有旅行社行业格局中的一些不合理成分，收到了一定成效。但是，由于这种调整较多的是在旅行社内部，通过政府的业务授权或叫特许经营，鼓励部分旅行社入境业务的开拓和国有大型旅行社的发展，难以在全社会形成旅行社行业的整体市场形象。特别是旅行社根据国家法规实行前置性审批，使得旅行社经营本身就是一定的垄断。但是，随着我国改革开放的进一步深入，随着我国旅游业的进一步发展，旅行社业内的市场经营体系也会逐步建立，这也是产业发展的必然趋势。形势确实是发展越来越快，国家正在逐步取消政府的审批项目和权限。随着越来越多的国家（地区）成为中国公民出境旅游目的地，随着公安部门、外汇部门在护照、换汇方面的改革以及工商行政管理部门在企业注册方面的手续简化，特别是旅游电子商务的合法化、规范化发展，旅行社行业的整体发展必然面临着新的挑战。旅行社行业作为一种市场化程度较高的组织，要求具有一种公平竞争的环境，政府对它的监督管理也应当采取相应的市场经济手段。已经酝酿多年的在旅行社行业实行资质等级管理制度，就是市场调控的有效手段之一，它的建立既是市场经济的客观要求，也是企业自身发展的需要。旅行社资质等级制度的建立，就是进一步突出旅行社质量和信用形象，淡化企业类别、打破垄断经营的手段。其根本目的就是要利用市场性的手段，引导旅行社提高人员素质，加强经营管理，从依赖政府政策获取垄断利润，转向依靠开拓市场获取品牌利润，从价格竞争转移到质量竞争上来。实施旅行社的资质等级评定，引导企业树立自身的市场形象和品牌，对旅游消费者来说，等级是旅行社对其服务质量和信用水平的承诺，可以依据旅行社的资质等级选择合适的购买对象，有益于维护自身的合法权益；对海内外客户（包括旅行社客户和旅行社业务相关联的其他客户）则是选择合作伙伴的依据；从更大范围来说，旅行社资质等级制度的实施是中国旅游形象的一个重要标志，是扩大客源的基础。面对全民旅游的迅猛发展，我们自然可以联想到其他旅游生产要素都面临着同样的问题，就是旅游行业管理工作如何适应全民发展的要求，尽快实施全面行业管理。《旅游区（点）等级划分与评定》已经就景点景区要素的全面行业管理做着积极的探索，而更多的生产要素，比如餐饮、娱乐、购物、交通、信息，等等，全面行业管理的空间还很大，有些还属于空白，在这种形势下，从全面提升中国旅游业的总体发展水平着眼，从推进建设世界旅游强国的战略出发，以保障绝大多数人民参与旅游活动的合法权益为宗旨，通过一系列法规和标准的制定实施、逐步扩大行业管理的覆盖面、实现旅游行业全面管理的任务越来越紧迫。