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台灣因應中國農業政策變革的策略07/2003作者田君美、段昱良一、台灣農業面臨的挑戰台灣於1960年後，農產品出口值開始落後於工業產品，且工業部門吸納了大量的勞力與資金，從而農業面臨困境，政府逐於1972年宣佈「加速農村建設九大措施」，1978年提出「提高農民所得加強農村建設方案」、「設置農業機械化基金促進農業全面機械化計畫」，1982年提出「加強基層建設提高農民所得方案」，1983年提出「培養八萬農業大軍」，1984年更提出「加速基層建設增加農民福利方案」、「發展精緻農業」等。但是，台灣農業係屬小農家庭農場經營規模，經濟效率不顯著，影響農業資源生產力的提高，導致生產不利的局面；而農民所得偏低，更引發社會公平的爭議，並影響農民的生產意願；再加上農村與都市生活水準及建設的差距，影響年青人留農的意願，導致80年代的若干促進農業發展的相關措施效果不彰。造成當時農業困頓的因素大體可區分為內在因素與外在因素，內在因素包括：基層農會功能降低、農產品產銷失調、農民政治地位低落、外國農畜產品大量入侵、農業資源受公害污染。外在因素包括：農業資本大量流入非農業部門、農業勞動人口大量移入非農業部門、低糧價政策與高農用品價格政策、政府投入農業資本持續下降、工商業與農業發展不均衡。再檢視近十餘年來台灣農業發展客觀環境的變化，除產業結構改變外，也由於兩岸經貿交流的日趨熱絡，中國農產品經由間接貿易或走私進入台灣市場，直接影響台灣的農業生產及農民所得；再加上台商赴中國進行農業投資，外銷到國際市場，造成兩岸農產品在國際市場上的競爭，間接影響台灣農產品在國際市場的地位。其次，政府積極加入世界貿易組織（WTO），擬開拓更廣闊的經貿和外交空間，但就農業而言，則未來隨著市場的開放，補貼的縮減，將會受到相當程度的衝擊，部分農產品因競爭力不足，生產將相對減少，甚至萎縮，影響農業的生產與發展。就農業內部發展及資源使用狀況來看，農業總產值占國內總產值的比重、農業使用耕地面積、農業勞動力及複種指數也大幅下降，由此顯示，台灣農業的發展面臨嚴重的停滯，雖然每年政府均提出提高農業經營效率，強化國產品市場競爭力，加強農村建設，增進農民福祉及促進生態和諧等農業政策總體目標，但證諸事實並未收到立竿見影的成效。雖然農業能提供非經濟性的功能，例如保障基本糧食安全，舒適的景觀及促進生態平衡等，這些是其他產業所不能取代的，亦非經濟成長率所能量化的。但是，若站在台灣資源相當有限的考量下，則應該儘速對未來台灣農業發展的方向與策略做一定位，同時也應站在資源有效利用的觀點，積極規劃農業資源轉移的對策與具體的措施。要解決台灣農業問題，必須正確認清台灣發展農產品的環境，台灣土地資源不甚充裕，一般初級產品及工業原料等，國內生產不足，尤其是農產加工原料如小麥、玉米、大豆等，幾乎全賴進口，在台灣生產根本不具競爭力，對不具競爭力的其他農產品也要調整產業結構，減少生產，因此，如何加速移出部分農業資源，包括農民、農地，來供工業或服務業使用，才是解決台灣農業問題的根本之道。因此，在不妨礙主要糧食供應及自然保育之情況下，部分農用資源應迅速移至利用效率較高的產業。近年來台灣耕地面積及農業就業人口已逐年減少，這是經濟發展過程中的自然現象，目前政府當局的要務就是加速協助引導這些資源的平穩轉移，使移轉出來的農業勞動力能適得其所，因為解決台灣農民轉業問題，才能解決台灣農業生產過剩、農產品滯銷的問題。在農地利用方面，要使水土資源能在合乎自然保育之條件下，成為國人家園的屏障，而非成為破壞人民生命財產的元凶。目前燃眉之急是，台灣農業屬於小農經濟型態，缺乏經濟規模，技術效率也難發揮，生產成本偏高。在加入WTO後，台灣必須履行承諾，調降農產品進口關稅，取消非關稅保護措施，並削減境內支持，這意味著加入WTO後，台灣不僅要拆卸關稅壁壘，各種人為的貿易障礙也必得消除，這將使得國外農產品進口量增加，導致國內部分農產品價格下跌，產量減少。兩岸加入WTO後，由於中國農產品與台灣相似，而中國工資便宜，農產品生產成本低，甚至較其他國家低，因此開放中國農產品進口，將使國內農業承受的衝擊更加嚴重。由以上可知，台灣在60年代起及其後的開放兩岸交流，乃至於加入WTO後所面臨的農業問題均不盡相同。在WTO的架構下，國際上各國對農業的保護更具技術性，目前兩岸經貿關係日漸發展，農業交流尤為頻繁，故必需對中國的農業政策變革進行瞭解，並提出台灣在面對中國農業發展威脅下的因應策略。二、中國農業發展政策的變革中國發展農業主要靠兩個因素，一個是靠科學，一個是靠政策，是以針對此兩層面來分析中國農業政策之變革。(一)中國農業科技政策措施引發中國農業政策變革的因素，可分為國內與國際二項因素。在國內因素方面是為解決傳統上的三農問題，包括農民、農業及農村。在國際因素方面是為考量WTO規範。在中國真正掌握政策資源的是科技部，農業部屬於配合執行政策的單位，歷年來科技部均是將農業項目整合入大型國家發展計劃案中執行，直到2001年5月才由國務院針對農業，擬訂出單項的發展計劃方案，即《農業科技發展綱要》。中國2003年的國家科技發展計畫包括科技攻關計畫、高技術研究發展專案計畫（863計畫）、重點基礎研究發展計畫(973)、研究開發條件建設計畫及科技產業化環境建設計畫等5類政策性計畫。本文選取與農業有關的計畫項目，並查其原執行起始時間的先後為「科技攻關計劃」、「星火計劃」、「高技術研究發展專案計劃(863計劃)」、「火炬計劃」、「重點基礎研究發展計劃(973計劃)」、「高新技術開發區」、「農業科技園」等政策，其中星火計劃、火炬計畫、國家級高新技術開發區、農業科技園均屬於科技產業化環境建設計畫的項目。惟近年以市場化為政策方向，科技部逐步提昇生產、深加工、企業營運管理、國內外市場行銷、食品衛生檢疫等農業市場化技術，並於2001年規劃設立50個「國家級農業科技園區」，截至2003年6月已設立36個園區，地理位置上遍及30個省、市、自治區，中國正擴大對農業領域的科技研究與應用發展。茲將各計劃簡述如下：1.科技攻關計劃：自1982年以來連續實施四個五年計劃，2001年的《“十五”國家科技攻關計畫實施綱要》中，預訂達成目標為完成促進農業技術進步、增加農民收入的重大關鍵技術，到2005年使中國農業科技總體水平與國際先進水平差距縮短5年，部分領域達到國際先進水平。該綱要的重點任務以農產品深度加工為切入點，包括農作物優質高效生產、畜禽規模化養殖、防沙治沙、動植物病蟲害防治、農業生物資源高效利用、生態農業等以提高農業產前、產中、產後的技術水平，優化農業結構，提高農業質量、效益及市場競爭能力。2.星火計劃：1985年5月，國家科委引用了中國的一句諺語“星星之火，可以燎原”，寓意為科技的星星之火，燃遍中國的農村大地。1986年初中國政府批准實施這項計畫。星火計劃的主要內容是建立一批科技先導型示範企業，引導鄉鎮企業發展，為農村產業和產品結構的調整作出示範；開發一批適用於農村企業的成套設備並量產；培養一批農村技術管理人才和農民企業家；推動農村社會化服務體系的建設和農村規模經濟發展。2003年星火計劃的工作重點是培訓和農村科技服務體系建設。每年培訓600萬人次，實施千萬農民培訓工程，引導生產力深入鄉村，推廣科技特派員制度。3.高技術研究發展專案計劃(863計劃)：這個計畫在1986年3月作出的，被命名為“863”計畫。“十五”期間，863計畫選擇資訊技術、生物和現代農業技術、新材料、先進製造與自動化技術、能源技術、資源環境技術等6個高技術領域的19個主題和若干專項作為發展重點，以鼓勵創新，攻克重大關鍵技術，掌握知識產權為導向。另在重大專項方面，以市場和應用為導向，以重大產品、系統或工程為核心組織實施。863計畫在生物和現代農業技術領域，包涵四個主題，分別為生物工程技術主題、基因操作技術主題、生物資訊技術主題及現代農業技術主題。4.火炬計劃：1988年6月9日，中國國家科委成立火炬計畫辦公室(簡稱火炬辦)。1988年8月6日召開第一次火炬計畫工作會議，宣佈全國火炬計畫正式開始實施。火炬計畫實施以市場為導向，以促進科技成果的轉化，發展高新技術產品和高新技術企業集團。現已形成電子與通訊元器件、電子材料、感測器技術、電力電器、汽車關鍵零部件、光電纜、生物醫藥、新能源與節能設備等產業群。5.重點基礎研究發展計劃(973計劃)：1997年科技部制定和實施《國家重點基礎研究發展規劃》。該計劃到2010年的主要任務，是圍繞農業、能源、資訊、資源環境、人口與健康、材料等國民經濟、社會發展和科技自身發展的重大科學問題。6.高新技術開發區：1998年8月，在火炬計畫的推動下，各地結合當地特點和條件，積極創辦高新技術產業開發區。其發展的領域包括(1)電子與資訊技術；(2)生物工程和新醫藥技術；(3)新材料及應用技術；(4)先進製造技術；(5)航空航太技術；(6)海洋工程技術；(7)核應用技術；(8)新能源與高效節能技術；(9)環境保護新技術；(10)現代農業技術；(11)其他在傳統產業改造中應用的新工藝、新技術。1991年以來，國務院先後共批准建立53個國家高新技術產業開發區。其中陝西省楊淩農業高新技術產業示範區是為農業的專項開發區。7.農業科技園：近年中國政府在財政和科學技術方面，加大對農業生產、加工製造、經營管理、市場行銷等領域的支持，透過設立國家級科技園區作為扶持中國農業的新一輪措施，中國科技部於2001年擬訂建立50個「國家級農業科技園區」的規劃案，截至2003年6月已正式設立36個國家級園區，地理位置上廣及30個省、市、自治區。設立國家級的科技農業園區是中國新一輪的農業政策方向。並正式納入《農業科技發展綱要》。2001年5月，中國國務院發布《農業科技發展網要》提出未來10年中國農業科技發展的總目標和總任務。分別為(1)推進新的農業科技革命，實現傳統農業向現代農業的跨越；(2)農業科技發展的方針、原則、目標與任務；(3)“十五”期間農業科技工作的重點；(4)建立農業科技創新體系；(5)建立強有力的農業科技保障體系。該綱要中指出將設立一系列具有國際先進水準的農業科技基地，包括25個左右國家級農業重點實驗室；40個左右國家農業工程技術研究中心；50個左右國家級農業科技園區；8至10個區域性農業技術市場；8至10個區域性農業研究開發中心；並培育一批農業科技企業。此即是中國新一輪農業基地的建設藍圖。(二)加入WTO後中國農業政策的調整1.產業政策調整：包括產業結構調整、區域佈局政策調整和糧食供給問題。在總量平衡的基礎上，壓縮低糧食棉油產品生產，擴充名優和專用性產品生產。發展農村二、三產業，加快轉移農業勞動力，促進小城鎮發展。對不同區域採取不同的政策導向。東部沿海發展地區，發展創匯農業和現代化農業，擴大優勢農產品出口；中部和糧棉主產區地區發展畜牧業和農產品加工業；西部地區則要發展不同區域特色產業，實行退耕還林、還湖、還草，恢復和加強農業生態建設。在糧食供給政策調整方面，利用國際資源，進行品種和豐歉年間調劑調減低質糧食品種，發展優質的糧食生產，提高科技對糧食增長的貢獻率。2.農產品貿易政策調整：在農產品進口政策方面，調整非關稅措施，包括完善農產品質量標準體系、農產品質量檢測檢驗體系，加強動植物檢疫等。在農產品出口政策方面，扶持優勢農產品的生產和加工，提高農產品質量，擴大農產品出口；提高出口退稅，對初級農產品的出口和出口農產品加工企業實行稅費優惠政策；加強提供國際農產品貿易資訊服務。3.農村勞動力就業政策調整：增加農業內部的就業潛力，通過發展勞動密集型的園藝業、畜牧業，擴大農業內部的就業容量。同時，積極發展農業產業化經營，延長農業產業鏈，創造更多的就業機會。發展農產品加工業，推動鄉鎮企業實現體制轉換和結構調整，擴大鄉鎮企業的就業容量。加快中西部地區鄉鎮企業的發展、擴大農村勞動力在非農領域的就業量。加快小城鎮發展，這包括繼續改革戶籍制度，放開小城鎮戶口。通過城鎮化的發展，轉移農業勞動力，實現城鎮化和工業化的協調發展，推動農業現代化建設。4.農民收入