全球IPTV发展面临的管制问题探析

全球IPTV发展面临的管制问题探析[作者：石军成艳平]摘要IPTV自产生以来，受到了运营商和设备商的共同青睐。全球的电信运营商都在积极探索IPTV的发展之路，并展开了广泛的试验和试商用，也有相当多的运营商开展了商用。但是，由于面临着政策层面、技术层面和市场等多方面的问题，各国IPTV提供商的发展情况也存在很大差异。首当其冲的就是IPTV的监管问题，包括IPTV业务是否准入、IPTV应作为何种业务管理、对宽带网络上传送的内容如何管理等，将对这些管制问题进行分析和探讨。IPTV的产生为电信产业注入了新的活力，也让通信市场上所有的参与者看到了新的商机。运营商们希望借助IPTV与有线电视公司展开有效竞争，并实现向综合业务提供商的转变，而不仅仅充当管道提供商的角色。因此，全球运营商都在积极探索一个适合当地情况的IPTV产业模式和业务运营模式。从全球IPTV发展来看，由于IPTV的发展还面临着政策层面、技术层面和市场等多方面的问题，其发展并没有预期想像的那么顺利。各国IPTV的发展情况也因各国的管制环境不同而存在很大差异。当前，从管制层面来看，IPTV的管制问题主要有3个：一是IPTV业务是否准入的问题，即是否允许电信运营商提供IPTV业务的问题；二是IPTV应如何管理的问题，即具体的业务分类问题；三是对宽带网络上传送的内容如何管理的问题。此外，还有IPTV所引发的其他相关管制问题。1、IPTV的市场准入问题是否允许电信运营商提供IPTV业务与该国的管制机构设置以及三网融合政策有着直接的关系。在实现了管制机构融合或者电信和有线电视允许双向进入的国家，IPTV的业务准入已没有障碍，典型国家如美国、加拿大、欧盟部分国家。美国1996年颁发的电信法解除了电信业和有线电视业之间禁入的限制，允许电信运营商以任何方式提供电视业务。欧盟1997年融合指令的发布和2003年统一监管框架的实施，推动了欧盟各国三网融合的发展，欧盟大多数国家均开放了有线电视和电信市场，允许彼此进入。在日本，承载和内容管制相分离、统一的监管机构和“利用电信设施提供广电业务的法律”的实施，解除了业务准入对三网融合的阻碍，允许利用电信网络提供IPTV业务。中国台港地区也通过内容和传输管制的分离，以及管制机构融合的方式开放了IPTV市场。在电信和广播电视分业务管制的一些国家，尚不允许电信运营商提供IPTV业务。在韩国，广播和电信分别由广播委员会和信息通信部施行管制，对于IPTV应该按照广播业务管制还是按照电信业务管制，韩国广播委员会和信息通信部各执一词。因此，尽管韩国的宽带设施非常发达，宽带普及率和带宽都能够满足IPTV业务的需求，但韩国的IPTV业务至今没有商用。2、IPTV的业务分类问题这一问题要探讨的不是是否允许电信公司提供IPTV业务，而是在基于法律许可“双向准入”的前提下，IPTV业务的身份问题，即业务分类问题。典型案例是美国。作为一个跨产业的新兴业务，IPTV的业务分类还不明确，这一问题的存在，一方面使得业务的准入问题迟迟得不到解决，如韩国；另一方面，则导致了在允许电信运营商提供IPTV业务的国家里，IPTV的发展也受到了影响，如美国正在讨论的“IPTV是否应该受到施加于传统电视业务上的类似管制，即电信公司在运营IPTV前是否应取得电视许可权”以及“IPTV应该划分为哪一类业务，是电视业务还是数据业务”。在美国，由于IPTV界定的不明确，各大电信公司还没有大规模的展开IPTV商用。由于美国1996年颁发的电信法中，对有线电视业务的定义为：“意指（A）将视频节目或者其他节目业务单向传输给用户的业务；（B）为选择该类视频节目或其他节目业务之目的而进行的所有用户交互式业务”。因此，有线电视运营商认为IPTV应作为电视业务进行管理，认为“电视就是电视，不论在何种平台上传送或以何种技术传送”。如果把IPTV界定为电视业务，按照相关法律规定，提供电视业务的提供商应获得本地视频特许权，并交纳一定的特许费用。而电信运营商则认为“IPTV业务与广播电视和有线电视公司的业务是不同的，IPTV采用IP平台，就该像IP上的电话业务一样，不应在本地层面进行管制”。因此，也无需获得本地特许即可开展业务。这意味着电信公司必须与数千个地方政府达成协议，算起来要花掉若干年的时间。因此单纯为获得所需要的本地特许权，就足以使电话公司开展电视业务的速度慢下来。电话公司已经在游说联邦和地方政府找到一个好的解决方法。自2005年下半年开始，美国得克萨斯州在本地特许上的政策有所松动。在Supercomm2005会议上，FCC新任主席表示：“FCC的政策应该方便有线电视公司以外的竞争者（电信运营商）进入视像业，不在‘本地特许’方面出现障碍。”这应该说是对IPTV管制争议的一个具有倾向性的意见。IPTV究竟是作为电视业务还是电信增值服务（信息服务）来进行管制，抑或是重新制定一个新的适用于融合性业务的管制方法，业界还没有公论，并且这也要根据各国的实际情况来确定。3、IPTV的内容管理问题除了业务提供方面的管制之外，由于IPTV引入了额外的节目内容和元素，这又牵扯内容管理的问题，也就是在IP宽带网上传输的视频节目内容应该受到怎样的管制。这与IPTV的分类问题有一定的关联。如果IPTV被界定为信息业务，则只需对内容本身进行管制，如果被界定为有线电视业务，则还要遵守对有线电视播出的管制规则。在新的电视传送技术下，产生的内容管理问题是管制机构应该关注的重要问题。在欧盟统一监管框架中，没有包括对业务传送内容的编辑和控制。IPTV在欧洲引起的管制问题主要是内容的管理。欧盟开始研究IPTV的内容管理问题。在2005年7月举行的欧盟布鲁塞尔会议上，提出了要对互联网广播业者（Internetbroadcasters）进行内容上的管制，开始考虑对互联网广播业者是否实施转播内容的“准确、公正、符合大众需求、正统”的管理。欧盟将发布一项报告，将对在互联网上的“非线性（Non-Linear）音视频内容”即电视节目下载进行管制。欧盟的这项指令将对欧洲开展IPTV业务的国家在内容管制上产生影响。4、其他相关问题4.1内容安全问题内容安全问题可以分为两个方面，一是保护内容版权问题，二是保护内容不被非法用户盗用问题。内容版权一般采用内容数字版权保护，技术上已经完全可以做到商用化和实用化。在保护内容不被非法用户盗用方面，各个运营商也有自己的相关措施。如电讯盈科采取了用户认证、基于网络的条件接入技术；法国电信采取了用户认证、机顶盒与ADSL线路绑定、机顶盒硬盘与机顶盒绑定等技术，并且法国电信每隔10s换一次用户密钥，能够很好的防止非法用户的入侵。4.2技术标准的问题作为一个产业，IPTV的发展除了要考虑技术研发外，还必须考虑到相关标准的统一。IPTV业务要发展到足够规模并形成一个完整的产业，需要多个环节的共同参与，而要将如此众多的环节构成一个可以很好地协调工作的整体，则需要一个统一的标准。有了标准，内容才能通过平台和网络传送到千家万户，不同厂家的设备才能很好地在一个系统内工作，并形成规模效应和一个严密分工的网络。许多标准化组织和企业内部都展开了IPTV相关标准的研究，但是全球还没有形成统一的技术标准。国际电联在2006年4月份成立了IPTV焦点组（ITU-TFGIPTV），有望在近几年内解决这一问题。4.3市场竞争问题国外电信运营商进入IPTV市场原始的推动力，就在于应对有线电视公司的竞争。有线电视公司在电视业务的运营上具有充足的经验，并且掌握着大量的片源。如果仅提供传统的直播电视业务，无法与现有的电视提供商展开充分的竞争。电信运营商不仅要提供直播业务，还要提供互动功能的点播业务和其他能够吸引用户的新业务新应用。对电信运营商来说，这是一个全新的领域，除了拥有网络资源和客户资源，电信运营商既需要熟悉视频业务的运营特点，也要建立起与内容提供商良好的合作关系，还要进行大量的市场调研，掌握用户对视频节目的需求和对价格的承受能力。在市场开放程度较高的国家，为了建立针对已经进入电信市场的有线电视运营商的竞争优势，维持现有电信业务用户的忠诚度，降低用户离网率，电信运营商部署IPTV业务时对业务的定价往往会低于现有市场竞争者，并且会为用户提供多种业务的捆绑，实现对用户的更大优惠。为了从竞争对手中夺得用户或是培养用户对付费电视的使用习惯，电信运营商也经常采取低价策略。如在尚未习惯为电视付费的欧洲部分国家，电信运营商的IPTV业务资费相当低，如法国NeufIPTV业务费用每月不到10美元。面对来自传统电视业务的竞争，电信运营商的低价策略只是一个方面，更应该抓住产业链的核心——内容，来实现业务的差异化运营，才能更好地应对竞争。来源：通信管理与技术