解析PPP

1解析PPP自财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文）今年9月24日发布以来，PPP成为财经热点，既契合我国《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的“制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，并通过今年10月的APEC财长会议得到了进一步升温。1、PPP概念及历程PPP是英文“Public-PrivatePartnerships”的简写，直译为“公私合伙制”。近二十年来，各国或国际组织都争相尝试将PPP的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。从国内文献来看，多数理解为狭义的PPP。需要强调的是，不管是广义还是狭义，PPP均是指一个大的概念范畴，而不是一种特定的项目融资模式。因此，不能将PPP与BOT、TOT等特定项目融资模式并列起来进行比较。从90年代初期开始，全球PPP项目迅猛增长，并于1997年达到顶峰。伴随1997年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现，全球PPP项目有所减少，之后在平稳中又开始逐渐回升。有资料表明，在未来15年内，全球发展中国家大约需要2万亿美元投资于基础设施建设。因此，未来若干年内，全球很可能会出现PPP项目建设的新高潮。由于我国还是发展中国家，国家财政实力不够雄厚，必须引入灵活多样的市场化融资方式建设基础设施。为此，有关部门应加快PPP的基础性研究和应用，推动公用事业市场化进程。2、PPP与传统融资的区别较传统基础设施融资相比，PPP模式下商业银行的融资主体是项目公司，不再是传统大中型企业，还款来源为经营收入，而不是财税收入或土地出让收入，追索权变为有限追索或无追索，而不是全额追索。除信贷服务外，商业银行对项目提供包括投行、保险、融资租赁、债券等在内的多元化的融资服务咨询，提供结算、账户管理、存款、国际结算（收付汇、信用证、保函）、财务顾问等在内的基础服务，从传统的资金提供者转变为资金的组织者。有专家表示，判断一个项目是不是PPP，简单来看就是民间资本必须出钱，并参与项目运营，与政府共同分担项目风险，分享收益。政府市政建设中引进社会资本的模式比较项目新建在建已建轨道交通公共私营合作制股权融资或股权融资+委托运营融资租赁、资产证券化、股权转让2城市道路建设—移交(BT)综合交通枢纽交通枢纽和经营性开发项目一体化捆绑建设污水处理建设—经营—移交(BOT)模式委托运营或移交—经营—移交(TOT)委托运营或移交—经营—移交(TOT)固废处置公共私营合作制(PPP)、股权合作等移交—经营—移交(TOT)模式移交—经营—移交(TOT)模式镇域供热建设—经营—移交(BOT)3、与PPP相关的模式介绍一般而言，PPP融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。（1）PFI(私人融资倡导)PFI可以理解为PPP在英国发展过程中的一个特定阶段，其含义与狭义的PPP概念非常类似，只不过PFI更强调私人部门的资本投入，因而PFI也是一个概念范畴，它包括DBFO、BOOT、BOO等多种模式。由于英国的PFI主要以DBFO方式实现，因而也有的文献中PFI特指DBFO模式。欧洲国家的PPP方案主要参考英国的PFI模型和法国的Concession模型。（2）BOT(建设-经营-转让)BOT概念最早由土耳其总理奥扎尔于1984年提出来的，随后几年英国和法国对BOT的兴趣激增，并成为两国解决债务危机的手段之一。再后来BOT风行全世界，各种BOT项目大量涌现。在多数文献中，术语BOT代表一类特定项目融资模式的总称，包含BOOT、BLOT、BOO等。也有的文献中BOT特指BOOT模式，因此BOT也有广义和狭义之分。（3）BT(Build—Transfer)即建设—移交。是指政府经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府的支付中收回投资。BT属BOT的一种演变形式，政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次支付也可分期支付）；与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付）；民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索贷款。3BT投资模式的缺陷BT在实际运用中造成了沉重的债务负担。相比之下，PPP模式有助于解决“融资平台债务高”、“公共服务供给效率低”、“民间资本进入难”三大问题。而且PPP从项目的论证阶段就能实现社会的广泛参与，不同于BT模式下只能在项目招投标阶段介入。BT项目建设费用过大。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同、移交等阶段，涉及政府许可、审批以及外汇担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不易实施，最重要的是融资成本也因中间环节多而增高。BT方式中的融资监管难度大。BT项目的分包情况严重。由于BT方式中政府只与项目总承包人发生直接联系，建议由项目企业负责落实，因此，项目的落实可能被细化，建设项目的分包将愈显严重。BT项目质量得不到应有的保证。在BT项目中，政府虽规定督促和协助投资方建立三级质量保证体系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产。但是，投资方出于其利益考虑，在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面存在问题，建设质量得不到应有的保证。（4）TOT(转让-经营-转让)国内经常出现的另一个术语TOT，TOT可以分为只转移经营权的TOT和伴随产权转移的TOT两种，前者实质是租赁关系，后者实质是购买关系。（5）Concession（特许经营）特许经营在法国具有很长的历史，其含义同样也有广义和狭义之分。广义的特许经营与狭义的PPP概念完全相同，是指一系列特许经营方式的总称；狭义的特许经营专指“场域特许经营”或“特许租赁经营”。特许经营权通过竞争招标授予，它可以应用于新设施的建设，也可以应用于已有设施的更新、升级和扩建等。特许经营权的合同期限一般长达20到30年，在此期间私人部门负责投资、建设、经营和维护公共设施，但整个过程中，包括已有设施和私人部门新建设的设施在内的全部资产归公共部门拥有，天则公用事业研究中心认为“这一点很重要，如果私人部门是资产的拥有者，那他就不能叫做特许经营者，因为他的经营没有时间的限制，也没有产权移交的问题”。公共部门需要做的是监督私人部门在特许期内使用和维护设施妥当，确保特许期结束后全部设施能较为完整地交还公共部门。另外需要注意的是，本文中的特许经营是指政府授予私人部门特许权经营公用事业，它与连锁超市、快餐店等的特许（加盟）经营有所不同。（6）PSP(公私合作)世界银行使用术语PSP来泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系，其含义与广义的PPP完全相同。44、PPP模式下的融资途径及案例商业银行贷款仍是PPP项目最基本的债务资金形式，由于直接融资比重仍然偏低，企业过于依赖商业银行贷款的间接融资，项目资金仍然会受到商业银行贷款期限较短、贷款条件严格、利率较高等特点的影响，而多数项目的建设投资大，投资回收期长。银行贷款与项目资金需求在时间上不匹配。因此，分析多元化的资金筹集途径，是对PPP融资模式的深入研究。（1）产业投资基金。产业投资基金是一大类概念，国外通常称为风险投资基金（VentureCapital）和私募股权投资基金，一般是指向具有高增长潜力的未上市企业进行股权或准股权投资，并参与被投资企业的经营管理，以期所投资企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值。产业基金涉及到多个当事人，具体包括：基金股东、基金管理人、基金托管人以及会计师、律师等中介服务机构，其中基金管理人是负责基金的具体投资操作和日常管理的机构。投资基金是通过信托、契约或公司的形式，通过发行基金证券将众多的、不确定的社会闲置资金募集起来，形成一定规模的信托资产，交给专门机构的专业人员按照资产组合原理进行分散投资，获得收益后由投资者按出资比例分享的一种投资工具。产业投资基金是投资基金的一种，指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，通过多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自认基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事某种特定产业的投资。产业投资基金的融资模式也是传统的PPP途径的一种衍生，在项目进行过程中，由基金作为广泛合伙人（GeneralPartner）代表政府进行基础设施建设项目的PPP运行，对项目进行融资，寻找有限合伙人（LimitedPartner）作为投资方对项目进行投资。基金能有效利用债务/资产的杠杆作用，利用资产来吸引高级债务（Seniordebt）投注资金到项目，实现项目的融资。例如，天津的渤海产业投资基金就是一个很好的范本。渤海产业投资基金由全体出资人以契约方式发起设立，总规模200亿元，摸募集60.8亿元（募集基金需大于批准规模的20%）。出资人包括全国社会保障基金理事会、国家开发银行、国家邮政局邮政储汇局、天津市津能投资公司、中银集团投资有限公司、中国人寿保险公司以及渤海产业投资基金管理有限公司。基金主要围绕实现国务院对天津滨海新区功能定位进行投资，并支持天津滨海新区以外环渤海区域经济发展，投资重点是现代制造业、能源、交通基础设施项目、高新技术企业等。产业投资基金通过政府引入少量的资金，利用政府信用为杠杆，采用产业基金的运作模式，引导私有资本进入公共投资领域，为投资者开辟了一条风险适中、收益相对稳定的投资渠道。（2）收益信托。收益信托类似于股票的融资模式，由信托公司接受委托人的委托，向社会发行信托计划，募集信托资金，统一投资于特定的项目，以项目的运营收益、政府补贴、收费等形成委托人收益。例如，重庆市沙坪坝区危旧房改造贷款集合资金信托计划就是该类途径的一个典型案例。2008年重庆市委、市政度将危旧房改造确定为当年重点推进5的工作之一，沙坪坝区将在2008年完成100万平方米危旧房拆除任务，2010年全面完成拆除后的整治任务，复兴片区旧房改造项目至沙区危旧房改造的重点项目之一，总投资达4.4亿元。重庆市沙坪坝区危旧房改造贷款集合资金信托计划，由新华信托股份有限公司通过信托计划形成一定投资规模和实力的资金组合，以向重庆共享工业投资优先公司发放信托贷款方式，运用于沙坪坝区井口镇复兴片区旧房改造项目建设，为委托人获取投资收益。信托计划的收益来源于每年固定的贷款利息收入，借款人的还款来源为项目土地整治完成后的土地出让综合价金收入。沙坪坝区政府在信托贷款期间为项目安排专项补贴资金给借款人。（3）资产证券化(AssetSecuritization)。证券化分为企业证券化和资产证券化，公司股票、债券是企业证券化的典型形式。资产证券化，指的是发起人(Originator)将缺乏流动性但却可在未来某个时期产生可预见的稳定现金流的资产汇集起来，出售给特设机构(SpecialPurposeVehicle，SPV)，由该机构通过一系列的结构安排分离与重组资产的风险与收益，增强资产信用度，并进行信用评级后将资产转化为可自由流通的证券，在金融市场上交易，最终实现融资的过程。投资者在这一过程中获得被证券化的金融资产未来现金流的收益权。与传统的银行贷款、发行证券等融资方式以融资者的信用作为融资基础不同的是，资产证券化的融资基础是资产，偿付来源与发起人的整体信用无关，而主要是来自与基础资产产生的现金流。投资者只需要考虑资产的质量即可，而不