土地流转与农业现代化

1土地流转与农业现代化文章地址阅读:448次更新：2010/8/2来源:网络转载【摘要】经济发展的过程是传统农业逐渐转变为现代农业的过程。在此过程中，传统的分散式的小农经济因其生产率较低而必将被淘汰，土地的流转及因之而兴起的现代农业经营模式将是趋势。对土地流转和规模经营的政策演变、土地规模流转的阶段特征和地域差异，以及对北京通州、山东宁阳、成都郫县和崇州市等地6个案例的分析，表明土地规模流转是农业现代化的基础和前提。未来的政策建议是：一要落实农村土地承包制度“长久不变”，为农村长治久安提供制度基础；二要完善农民土地产权权能，保障和实现农民对土地的财产权利；三要设置土地流转的制度底线，制定防范侵犯农民权益的排他性政策安排；四要提高农户在规模流转决策中的主体地位和主导作用，进一步提升土地流转和规模经营的市场化操作水平；五既要发挥政府在推动土地流转和规模经营中的作用，又要规范政府的行为；六创造宽松的社会环境，促进和保护农村企业家的生存和成长；七以民间资本为主，开放和发展农村金融，解决土地规模流转和农村发展的融资问题；八支持和发展农民合作组织和家庭农场，探索以种植粮食为主业的土地规模流转问题。一、引言到目前为止，中国仍然是一个农民占人口多数的国家。伴随着高速工业化和城市化的过程，农村人口不断减少，引起了一系列重大的社会经济变迁，其中最重要的变迁之一是，农村人口与土地关系的变化以及农村正在发生的根本性的结构变革。在城市化的大背景下，基于目前的制度条件，农户与土地的关系和对土地的态度，可以分为3种情况：一部分是已经进城的农民工，其中主要是二三十岁的年青人，他们已经不愿意也不可能再回到农村，同时还占有着一份承包地。问题是通过什么样的安排，使他们愿意彻底拔掉在农村的老根，完全融入城市生活。一部分是城市近郊的农民，随着城市化的推进，城郊土地的收益增值很快、很大，而城市化又必然要占用这部分土地，他们与政府和开发商对土地增值收益的争夺处于白热化状态。如果能够让他们公平地分享土地增值收益，就既可以顺畅地将城郊的土地为城市建设所用，又可以妥善地解决城郊农村人口的城市化和“小产权”房之类的问题。第三部分是处于传统农区、远离城市化辐射的农民，特别是种粮的农民，除了进城当农民工以外，他们不可能也不愿意放弃土地，但是种粮2的收益太低，使之又无法安心种好地。对于这部分农民来说，必须下大力气解决好从事农业生产的比较收益和农业产业的发展前景问题。可见，土地问题的解决和城市化的推进，实际上是要解决好这三部分农民的问题。这需要一个总体的解决思路和行动框架。为了解决这一问题，我们从2006年起，不断地进行调查研究，已经完成了两个研究报告，一个是《城市化背景下土地产权的实施和保护》，一个是《农村建设用地地权的实施和保护－－兼及“小产权”房问题》，本文是第三个研究成果。其中心是讨论土地流转和规模经营在农村是如何实施的？哪些做法是成功的，在理论逻辑和实践逻辑上是站得住的？哪些做法还有问题，问题在什么地方，如何改进？今后进一步的发展还要解决哪些问题？二、土地流转和规模经营政策的演进及其特征（一）土地流转和规模经营政策的演变中国农村的家庭联产承包责任制，发轫于20世纪70年代末80年代初，首先秘密地出现在农村贫困地区，其中最著名的代表是受到地方官员保护和支持的安徽凤阳小岗村。经过1981年中央工作会议的争议和讨论，到1982年中共中央发布第一个农村工作l号文件予以认可，随之由地下转入地上，并取得了全国的合法性。经过两年的大力推广，1984年在全国普遍实行，到该年底，全国已有99%的生产队、96.6%的农户实行了包干到户。随着土地承包到户，农户自发的土地流转开始出现。1984年，中共中央发布第3个农村工作1号文件明确规定，“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。同时，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以……由社员自找对象协商转包”。1986年第5个关于农村工作的1号文件，明确地提出了发展适度规模经营的问题，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达地区和大城市郊区兴起，很快形成了星火燎原之势。这些地区有相当比例的农村劳动力采取“离土不离乡”的方式，转入非农产业就业，很多地方出现了占地和用地相脱节的现象，即，一部分农户不好好种地又不愿放弃土地，另一部分农户想多种地又得不到地。1987年中3共中央政治局在《把农村改革引向深入》的文件中提出，“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验”。据此，国务院做出了建立农村改革试验区的决定，并允许在江苏的苏锡常、北京的顺义、广东的南海进行适度规模经营的试验，在山东平度进行“两田制”的试验。在这一时期的中央和国务院文件中，也提出了“在稳定和完善家庭联产承包制的基础上，在发达地区的农村和大城市郊区进行适度规模经营”。20世纪90年代初以后，对家庭承包制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张不断升温，一些地方出现了集体以多留机动地、搞“两田制”、以及以农业结构调整名义减少甚至收回农户承包地的现象。中央政府在纠正此类偏差的同时，关于推进土地流转和发展适度规模经营的政策一直没有变化。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确规定，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村的一项基本制度，要长期稳定和不断完善；为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加农业投入，在原有耕地承包到期以后，再延长30年不变，提倡“增人不增地，减人不减地”。同时进一步指出，在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。允许少数第二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民意愿，对土地作必要的调整，实行适度的规模经营。那时，实行适度规模经营的方式有以下3种：一是通过组办村办农场；二是通过“两田制”由大户承包经营；三是通过土地使用权的自由流转形成规模经营。中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出，在坚持土地集体所有的前提下，延长土地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。也允许少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、人股等多种形式发展适度规模经营。为了防止地方政府和集体经济组织以“两田制”和规模经营名义侵犯农民承包经营权，1995年3月，《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》强调，进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于村组级集体经济组织所有的土地收归村有，严禁发包方借调整土地之机多留机动地，要求原则上不留机动地，确需要留的，不得占耕地总面积的5%。通知要求建立土地承包经营权流转机制，在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、4入股。针对有的地方发展适度规模经营操之过急的苗头，中央领导明确表示，土地使用权的流动最终会形成土地的适度规模经营，这是一个长期的发展过程。1997年中央文件提出：根据实际需要，进行“大稳定、小调整”时，“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有的农户进行普遍调整；绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。中央不提倡“两田制”，对预留机动地必须严格控制。同时，中央领导同志在中央农村工作会议上指出，强调稳定土地承包关系，并不是不让流转，而是说流转一定要建立在农民自愿的基础上。发展适度规模经营，必须坚持条件、适度、多样、引导和服务的原则。该年8月，针对有的地方第一轮土地承包期到期后没有及时开展延长土地承包期的工作，有的地方以各种名义随意改变土地承包关系，强行收回或部分收回农民的承包地，有的地方违背农民意愿，强行推行土地规模经营等问题，中央提出了进一步稳定和完善农村土地承包关系的指导意见。要求认真整顿“两田制”，明确提出不提倡实行“两田制”，严格控制和管理机动地等。2001年，中央发出了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件，对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定。明确提出：农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则，并且明确提出不准搞“两田制”，对农村集体留机动地的比例进行了严格限定，为防止企业到农村圈地，还提出了不提倡企业到农村大规模包地。2002年颁布的《农村土地承包法》坚持了上述关于土地流转的规定，明确指出，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”；强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。2005年1月，农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定。从此，农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。2008年，中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对土地承包权流转市场进行了更系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”基础上，提出要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，并且强调了土地承包经5营权的流转要做到3个“不得”，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。从以上的检索和陈述可以看出，二三十年来，随着农村改革的推进和农业结构的调整，承包经营权流转和土地规模经营的政策不断完善和明确，既强调了大部分地区农地承包经营权的稳定和保护，也顾及部分地区农村劳动力流动和转移以及推进土地适度规模经营的现实需求，为农村结构变革条件下土地规模经营和农业现代化提供了政策规范。有关这方面的政策都是在实践的推动下前进的，其中渗透着基层干部和广大农民的智慧和创造。（二）土地流转和规模经营的阶段特征和地域差异政策是用来规范和指导实践的，政策的演变既是实践的反映，也是实践的需要。从理论和实际、政策和实践相关联的观点来看，土地流转和规模经营政策的演变和实践的发展，大致经历了3个阶段，呈现如下的特征。第一个阶段是自发实施阶段，大约发生在20世纪80年代的中后期。土地流转主要发生在沿海发达地区和大城市郊区。由于粮食产出的增加，基本上解决了温饱问题，特别是乡镇企业在发达地区和城市周边的发展，为土地的流转提供了供求两个方面的条件。随着乡镇企业的发展壮大，这些地区的大部分农村劳动力转向乡镇企业做工，但是，由于国家粮食定购任务继续存在，村集体仍然承担着完成国家粮食定额上缴的任务，于是，出现了村集体将村民承包地集中并辅之以一定补贴的规模经营，一般是村集体集中村庄80%以上的土地，承包给若干个大户经营，每个大户种植的土地面积约50－100亩不等。合约条件是：村集体免租提供给种植大户土地，免费或低额收取农机、农技服务费，外加一定量的生产资料补贴，种田大户则必须替村集体完成全村上缴的国家粮食任务。这一阶段土地流转的特点是：农户因承包土地变成负担而使村集体收地交易成本降低，村集体组织是土地集中和流转的主体，规模经营户很多依靠补贴维持。与此同时，因受粮食上交任务的制约，政府和集体对土地经营权流转的行政干预较强，流转的规模和范围一般局限于集体组织边界之内。第二个阶段是试验探索阶段，大约从1987年建立改革试验区，