我国电子政务建设中存在的问题及其分析

我国电子政务建设中存在的问题及其分析作者:e-government来源:日期:2006-8-3,10:8我国政府早在20世纪80年代中期就已清醒意识到信息技术革命将会带给世界的巨大冲击和挑战，因而便开始在一些政府部门尝试利用计算机技术辅助实施一些最基础的政务活动，比如，管理档案、处理公文等活动。这便是所谓的OA(办公自动化)工程。在1993年底，为了适应全球建设信息高速公路的潮流，我国政府正式启动了“三金工程”①，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门输送数据和信息。在1998年，随着网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，我国政府提出了政府上网的构想，并将1999年定为“政府上网年”，从而揭开了我国电子政务②建设发展的序幕，电子政务也开始成为人们关注的焦点。电子政务建设是一个分步骤、分层次发展的系统工程，从建设基础网站、创办通讯窗口到开放性信息服务和大网络政府，我们有很长的道路要走，其间也必然会遇到一些困难和挑战。从目前我国电子政务的发展情况看，主要存在下列一些问题:一、观念上的误区1.OA就是电子政务所谓电子政务是指政府机构利用现代网络通讯技术，实现高效、透明、规范的电子化内部办公、协同办公和对外服务的过程。而绝非只是简单的政府上网、“三金工程”或办公自动化(OA)。它所需要的早已不是安装几台电脑(PC)，连接打印机和扫描仪，处理文件和打印报表，甚至也不仅是建立门户网站，收发电子邮件，无纸化办公等。2.电子政务是上级的指令对电子政务的理解不能仅仅被动地停留在指令的执行层面。上级部门做了网站，我也照猫画虎来上一个;上级部门设计了哪些栏目，我也机械照搬拷贝(COPY)过来。这种执行任务的认识思路和上下对口的设计模式，完全忽视了行政工作的不同特点，使电子政务流于形式，可谓认认真真走了过场。3.电子政务是一种补充政府办公方式的转变让很多人在心理上难以适应，许多人在心理上不愿接受电子政务的洗礼，他们认为电子政务只是政府信息部门的职责，是传统政务管理的一个补充，是非主流业务，不愿利用网络完成文件韵形成和实现其功能，他们留恋并习惯于传统公务文书形式，宁愿手写文件并亲自呈送领导。在许多人看来，只有这种看得见、摸得着的方式才最可靠。4.项目资金应用于购买设备“轻调研重上马”、“轻计划重实施”是电子政务建设中一个带有普遍性的问题。因为国家为电子政务建设进行的专向拨款数额越来越大，所以资金来源已不再是主要困难。但这些资金应该首先用于调研、计划、培讽等菇础性准备工作。否则，再先进的设备也难以发挥其作用。更何况IT领域里设备更新速度极快，盲目建设很可能会带来资源的极大浪费。二、信息资源的利用缺陷1.“死库”资源开发从目前情况看，我国信息资源的开发和利用存在着“五多五少”现象，即原始信息多，加工整理信息少;孤立分散的信息多，交流共享的信息少;传统载体方式信息多，电子载体方式信息少:行政性开发的信息多，市场化开发的信息少;静止状态的信息多，动态反馈的信息少。在国内数以千计的信息库中能保持不断更新和有效利用的只占一成左右，其他一些信息库均处于瘫痪与半瘫痪状态。实施电子政务的一个重要目的就是要激活这部分“死库”，使它们能够借助政府的力量或市场的作用，逐渐产生社会和经济效益。若能充分利用好这部分巨大的信息资源，实现信息流通和共享，必然会有力促进电子政务的发展。2.“信息孤岛”现象与西方国家以“区域性管理为主导”的网络体系不同，我国采用的是“区域管理与行业管理并存”的网络体系，且在具体实施中多以纵向的网络建设为主，逐渐形成了网络分离和条块分割的局面。在这样的网络结构中，链路备份困难，带宽难以共享，网络难以互联，管理投入过大，由此引发了“信息孤岛”问题，造成各种资源的极大浪费。为了更好地利用有限的信息资源，应更多采用横向区域体系为主导的网络建设方针，为网络互通和信息共享创造有利的条件。3.网站信息陈旧我国的电子政务的发展水平目前还处于比较初级的层次，政府网站无论是在信息的完整性和实用性方面，还是在沟通的及时性和公开性方面都还离公众的期望有很大差距，普遍存在资料缺少价值，不能及时更新、内容平淡重复，实用信息缺少，网页质量不高等缺陷。一些政府网站仅仅满足于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，除了这些红头文件之类的政府公文，看不到其他什么像样的信息，而且多偏重介绍和宣传的静态功能，忽视政务信息的动态特征，缺乏与用户进行沟通的有效手段。三、发展不平衡1.数字鸿沟尽管从世界范围看，数字鸿沟算是一个带有普遍性的现象，但在中国这个问题显得尤为突出。数字鸿沟的出现同样困扰着电子政务的实施。随着政府e化程度的加深，电子政务很可能会进一步强化社会分配的“马太效应”③，因为最需要政府提供服务的人往往就是那些无法上网利用信息、无力应用高科技手段的社会弱势群体。若数字鸿沟的问题不能得到很好的解决，将有可能进一步加大社会资源占有上的差距，导致“强者愈强、弱者愈弱”的局面，加速贫富的分化。尽管我国的上网人口已经超过了3200万，但数字鸿沟仍是一个较为严重的社会问题，应该引起政府部门的高度重视。经济发展的不平衡以及软硬件环境方面的差异使得绝大多数社会低收入家庭不能够利用现代科技手段享用电子政务提供的“公共物品”。④④为此，一些专家学者呼吁，我国政府应向一些开展电子政务较早的国家学习，可以考虑在一些条件允许的地区向所有居民提供免费上网和电子邮件服务;或由政府出资在公共场所建立低收费上网终端;或向低收入家庭赠送二手电脑或提供上网补助等。2.地区不平衡一些落后地区在建立电子政务的过程中会遇到比其他地区更多、更复杂的困难。首先是资金投入不足。建立电子政务需要大量的前期投入，这笔钱对发达地区来说也许算不了什么，而落后地区多为吃饭财政，要用钱的地方很多，常常是捉襟见肘。对他们来说，如何解决在电子政务上的投资是一个非常令人头疼的问题;其次是技术条件落后。由于教育水平和经济能力的限制，落后地区的电脑普及率和上网率低得令人惊奇，有相当多的人根本没有能力或没有机会去认识和享受现代科技带给他们的生活变化，电子政务缺少社会利用的基础条件;再者是行政基础薄弱。建立电子政府不是一蹴而就的事，政府的内部管理和外部服务都应具备一定的基础性条件，否则，没有科学化的管理和规范化的操作，政府e化就是在沙滩上盖高楼。3.部门不平衡根据有关专家的观点，中国的电子政务将经历四个发展阶段，即政府信息公众化、准电子政务、区域电子政府、统一电子政府。在每一个阶段电子政务的功能和服务对象都会有一定的差别。从全国范围来看，还有很多基层的政府机关根本就没有建网，更谈不上搞什么电子政务了;即使是那些建立了网站的政府机关，其中有很大一部分不仅功能少、质量差，而且实用性、互动性不强。网页之间的连接渠道不是，电子政务还难以形成网络;总体来看，部门间的不平衡是非常明显的，许多政府部门还都徘徊在电子政务的第一‘阶段，只有少数部门和领域开始从第二阶段向第三阶段迈进。对这些机构而言，对上网信息进行深层加工，加强与用户的交流和沟通，建立网上的办事渠道，是它们面临的主要任务。四、立法滞后伴随政府上网工程的推进，人们对于电子政务的需求已经不只是停留在浏览政府网页、了解机构设置、学习行政法规、查询相关信息的阶段，而是希望可以通过电子政务平台进行互动式网络沟通，实现社会信息资源共享。从日益增长的社会需求来看，相关法律、法规的不健全对于电子政务的制约作用表现得越来越突出。立法的滞后严重限制了电子政务的发展。实际工作中出现的一些问题，如电子签名和其他电子证书是否具备法律效力，电子支付方式是否符合法律程序等，迫切需要拿出一些解决的办法。事实上，有关电子政务的法律、法规建设问题确实是信息时代的一个新问题。之所以出现立法滞后的现象也是有一定原因的。—是因为我国电子政务起步较晚，基础薄弱，还处于比较“初级的阶段”;二是由于未来形势发展存在大量不确定因素，政府决策需要一定的缓冲期;三是因为信息技术变化迅速，而电子政务受技术因素影响很大，系统的每一次升级都需要有一定的稳定期。为了保障电子政务的健康发展，许多国家均制定并颁布了专门的法律、法规和行政命令。比如在美国就有《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规和部门规章，他们承认数字证书的法律效力，并可以作为法庭证据加以出示。我们应该虚心学习和借鉴其他国家有关电子政务立法方面的先进经验，努力缓解信息技术快速发展与法律、法规相对滞后之间的矛盾，尽快通过立法形式解决好电子政务中出现的一些法律基础问题，认真探索适合我国电子政务特点的法律、法规保障体系。五、网络安全问题1.外部防范电子政务不同于电子商务，它涉及到很多党政机关的重要文件，其中有些内容甚至关系到国家利益和国家安全。而且政府作为社会管理机构，如果因为电子政务系统瘫痪而造成业务流程的停顿，带来的损失和波及的范围将会非常巨大。因此，电子政务系统的建设在安全性方面有着很高的要求。电子政务作为政务活动在信息时代的一种新的表现形式，在系统安全方面面临着多种威胁与挑战。第一是黑客的入侵和计算机犯罪;第二是计算机病毒的蔓延和破坏;第三是网络自身的脆弱性。由于政府网络涉及面广，参与人员多，开放性强，技术水平不平衡，管理手段有差别，所以很容易出现安全方面的漏洞。从目前情况看，一些系统在防火墙的安装与维护，防病毒软件的及时升级方面还存在一些问题，容易把政务内网中流动的信息暴露在危险之中。电子政务系统的安全需要与电于政务平台的开放性要求是实施电子政务过程中最难以平衡的一对矛盾。，政府是为公众服务的，提供信息是政府义不容辞的责任，电子政务倡导的就是利用网络优势加速信息的沟通，使公众能够更好地享受政府提供的服务。在这种情况下，如何处理好系统安全性和信息开放性两者之间的关系，是电子政务建设过程中一项重要的挑战。2.内部防范一般而言，网络安全更为重视如何防范外部的入侵，如建立网关和防火墙，内外网的物理隔离，设计防病毒软件等。但堡垒是最容易从内部攻破的，政务信息更容易从内部窃取。机构内部的安全隐患问题同样应该引起足够的重视。内部人员泄密的问题一般会有两种情况，一是工作人员违规操作，造成对政府安全的威胁;二是工作人员违法犯罪，发生故意窃密行为。根据国家信息主管部门相关要求，电子政务信息系统平台一般采用政务内网、政务外网和互联网三网模式。其中政务内网与外网之间采用物理方式隔离，政务外网与互联网之间采用逻辑方式隔离。之所以不惜成本对政务内、外网采用物理方式隔离，主要还是考虑要将安全隐患降到最低。为了确保网络安全，一般都要布两套线、安装两套网络设备、购买两套服务器。但是根据统计，核心政务网出现的犯罪，75%以上都是内部人员所为。外部难以侵入的时候，就往往会通过内部人员实施犯罪。因此，机构内部的网络安全问题始终是电子政务建设中非常重要也是极其敏感的问题，特别是那些处于网络核心部位的机构和部门，更应该对网络安全问题引起高度重视，逐步建立和完善内部的安全机制。网络内部的安全隐患，其实主要还不是技术层面上的问题;更多的还是管理层面的问题。硬件设备的改进固为重要，但更需要受到关注的还是公务员的安全意识和法制教育。六、短期效应问题1.急功近利目前，我国的政府上网工程虽呈轰轰烈烈之势，但其中许多已建成的政府网站表现出一些急功近利的现象，极易导致短期效应的弊端。一些地区和部门为了赶时、出政绩，仓促地建立网站、注册域名、买进硬件设备、配备相关软件，但热闹过一阵子之后，许多事便无人问津。这不仅有悖于国家建立电子政务的初衷，而且容易造成人、财、物等资源的极大浪费。政府网站的建设不是要给上级领导和普通百姓“作秀”，而是要在网络上真正建设一个信息丰富、内容实用、服务快捷、互动性强的电子政府。这不是“毕其功于一役”的事情，而是需要循序渐进、长期不懈的艰苦努力。2.忽视整合目前，在没有对已经建立的行业或部门网络系统进行有效整合的同时;一些机构就开始急着上新的信息化项目，许多旧的矛盾还没有解决，又不得不面对一些新的问题。这将使未来的整