公共事业管理概论.

崔运武编著ISBN:7-04-018129-0课程中文名称:公共事业管理概论课程中文拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun课程类别：必修课程学分数：3课程学时数：54授课对象：公共管理相关专业本科生本课程的前导课程：管理学教学目的和要求等请参见光盘中教学建议文件夹目录第一章导论第二章公共事业管理环境第三章公共事业管理的模式与体制第四章公共事业管理中的组织第五章公共事业管理的职能、方式与方法第六章公共事业管理部门战略管理目录第七章公共事业管理的一般过程第八章公共事业管理费用及配置效率分析第九章公共事业管理的责任与伦理第十章公共事业的绩效管理与外部评价第十一章公共事业分类管理概述（上）第十二章公共事业分类管理概述（下）写在前面亲爱的读者,在拿到这本«公共事业管理概论»,你是否有一个对公共事业管理的概貌有一个了解,属于自己的,无论自己以前听说过,接触过没有,对于任何一个专业或是领域,我们在准备用一本书来开始学习或进一步学习的时候,心中都会有对于此有自己的想法,现在给你一分钟再次理一理自己的定义,接下来,我们会对公共事业管理作一个简要的小总结,希望能在你阅读这本书之前给你一个清晰、规范的框架，以便你再加上内容的学习，添枝加叶，丰富这棵树干，达到你所想要的学习效果，事半功倍。第一章导论•公共事业的内涵与特征•公共事业管理界定•公共事业管理与其他管理的关系•公共事业管理概论的研究对象、方法及意义学习要点：－、公共事业的内涵和特征•公共事业是一个在许多国家具有普遍特征的概念吗？•分析和认识公共事业的逻辑起点是什么呢？•公共事业的基本内涵和特征•公共事业产品性质分析（一）公共事业是一个极具中国特色的概念•公共事业与公共需要、公共问题和公共事务密不可分，同时，由于当代中国的公共事业是在建立和完善社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中，随着社会公共需要和公共问题不断增长和变化所促成的传统事业内涵和范围的扩大和公共性的凸显或公众公共性的觉醒而形成的，因而它是一个极具中国特色的概念。（二）分析和认识公共事业的逻辑起点•相当程度上，特定的公共需要、公共问题和公共事务是分析和认识公共事业的逻辑起点（三）公共事业的基本内涵和特征•基本内涵：是随着我国社会主义市场经济体制的、建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。•基本特征：公共性、非营利性、规模性。（四）公共事业产品性质分析社会总产品公共产品私人产品纯公共产品准公共产品俱乐部产品纯私人产品1、社会总产品的分类2、公共产品的内涵和特征•公共产品的概念：那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应的，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。（也称为公共商品、公共物品或公共品）•特征：非排他性、非竞争性3、准公共产品的内涵和特点•基本内涵：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，是只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。•特点：非排他性和非竞争性特点的不充分性、外部性。4、公共事业产品的基本性质•事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体，大致可以分为以下两大类：•（1）属于纯公共产品性质的事业产品：主要有气象、基础科学研究、农业技术和推广、大型水利设施、社会科学研究等。•（2）属于准公共产品的事业产品：公共事业的产品大部分属于准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。•总之，公共事业产品总体上是介与纯公共产品与私人产品之间的中间产品，即准公共产品，是纯公共产品与私人产品之间的广阔地带。总体上属于准公共产品的性质和基本特点，以及各类公共事业产品的公共性纯度，即具体表现为外部性的大小的不同，决定了在进行公共事业管理时，必须对不同的公共事业产品的生产和提供给予不同的财政供给政策。二、公共事业管理界定•公共事业管理的主体•公共事业管理中的权力•公共事业管理的定义•公共事业管理的基本原则（一）公共事业管理的主体---公共组织•公共组织的基本概念：不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。•类型：政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织•特征（1）以增进社会公共利益为组织目标（2）其活动受法律的明确限制并具有权威性（3）受到高度的公共监督（4）具有政治性（5）其目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难（6）具有一定的独立性（二）公共事业管理中的权力•在公共事业活动中，公共组织是凭借公共权力来生产和提供公共事业产品，公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础•（1）公共权力的内涵：用于处理社会公共事物的权力•（2）公共权力的基本形式和特征：•基本形式：强制性权力和非强制性权力•特征：社会性、综合性、约束性、政治性•（3）公共事业管理中的公共权力运行：产生、分配、控制三、公共事业管理的含义•基本内涵：在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。•特征：公共性、强制性、非营利性、服务性四、公共事业管理的基本原则•以公众为本原则•服务原则•社会效益优先原则•法制原则三、公共事业管理与其他相关管理的关系•公共事业管理与公共管理•公共事业管理与行政管理•公共事业管理与企业管理（一）公共事业管理与公共管理•联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。•区别：（1）从管理对象来看，有宽窄之分。公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。（2）公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。（3）从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到广泛应用。（二）公共事业管理与行政管理•联系：管理目的相同，在管理范围上有联系（在特定公共事务管理上的是重合的），在管理主体上有联系•区别：（1）从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理•（2）从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业•（3从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富（三）公共事业管理与企业管理•联系：二者关系越来越来密切。•区别：（1）目的不同（2）管理所依托的权力不同（3）管理的性质不同（4）管理的物质基础不同（5）管理的限制因素不同（6）对管理人员的管理要求不同（7）绩效评估不同四、公共事业管理概论的研究对象、方法及意义•研究对象•研究方法•学习和研究的意义（一）研究对象•主要是从理论与实践的结合上，从总体上阐述公共事业管理的学科体系和基本的重要的内容，研究公共事业管理的基本规律。•具体内容：见所有章节。（二）公共事业管理的研究方法•实践抽象法•实体分析法•案例分析法•比较研究法•实验法（三）当前学习和研究公共管理的意义•构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要•能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入第二章公共事业管理环境学习要点：•公共事业管理环境的基本问题•公共事业管理的生态环境和文化环境•公共事业管理的政治环境和经济环境•公共事业管理的公共关系环境和国际环境公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种公共事业管理环境与公共事业管理主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。第一节公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。1、公共事业管理的内部环境与外部环境的涵义公共事业管理的内部环境，主要指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。公共事业管理的外部环境，主要指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。2、公共事业环境的基本概念通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。二、公共事业管理环境的特征和类别1、公共事业管理环境的特征•第一，广泛性。•第二，复杂性。•第三，差异性。2、公共事业管理环境分类对公共事业管理环境，可以从不同的角度和层次进行不同的分类。一般有如下几种划分：第一，以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。第四，以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作用的基本内容及表现形式1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系二者是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共事业管理环境是基本条件。公共事业管理适应、利用和改造公共事业管理环境。这种辩证关系体现在以下几方面：第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。（1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质。（2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展。第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造。从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为：（1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境。（2）公共事业管理通过纠正调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容公共事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据。第二节公共事业管理的生态环境和文化环境在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共事业管理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也体现得更为直接和充分。一、公共事业管理的生态环境所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。相比较而言，自然环境较稳定，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更实际的意义。自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素：1、地理位置地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共事业管理机构做出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以特别考虑。与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。。2、人口