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第一章公共政策分析的基本理论与框架一、公共政策：公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。公共政策：•1.公共政策制定主体是政府、非政府公共组织和民众•2.公共政策的需求基础是社会公共事务•3.公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范•4.公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身管理制定准则二、公共政策的本质•1.利益是公共政策的核心要素•2.对利益的权威性分配•3.利益分配的基础及其动态性–（1）利益选择–（2）利益整合–（3）利益分配–（4）利益落实•4.增进社会利益三、公共政策的基本特征•阶级性:体现统治阶级的意志，反映统治阶级利益•整体性:社会问题牵一发而动全身•超前性:是对未来的一种安排•层次性:不同层次政策主体制定的政策地位不一样•多样性:政策涉及社会生活方方面面•合法性:政策与法律的关系非常特殊四、公共政策的主要功能•导向功能直接引导&间接引导正向引导&负向引导•调控功能直接调控&间接调控•分配功能谁得到？如何分配？什么是最佳分配？五、公共政策分析的内涵•公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对策的本质、产生原因及实施效果的研究。六、对于公共政策的研究，有两类基本的途径：一种是关注公共政策制定的过程，研究关于政策过程的知识，称为政策过程理论；另一种是关注公共政策制定的内容，研究政策过程中需要用到的知识，称为公共政策分析。不过在现实中，许多人将这两方面统称为公共政策分析。七、公共政策分析的三种模式：（1）麦考尔-韦伯分析模式规范性分析与描述性分析（2）沃尔夫分析模式政策过程（3）邓恩分析模式政策信息的转换过程事实（经验方法）、价值（评价方法）、规范（规范分析）八、综合分析框架Step1：公共政策问题的构建Step2：公共政策方案的制定与通过Step3：公共政策内容的实施Step4：公共政策效果的评价九、公共政策分析要素•政策问题,政策目标,政策方案,政策模型十、公共政策分析原则•系统原则：要注重全局与局部的关系•预测原则：对未来做设想•协调原则：协调各方利益•民主原则：给公众以意思表达的空间十一、公共政策学是怎么发展起来的？•古代的政策研究•政策科学的诞生与发展（P29-31）•拉斯韦尔《政策科学》十二、为什么要研究公共政策？•科学理解：理解政策抉择的前因后果，增进对社会的认识。•专业咨询：使我们可以运用社会科学知识，解决实际问题。•政策建议：出于政治的考虑，保证国家采取正确的政策，以实现正确的目标。第二章政府、市场和公共政策的关系分析一、社会问题的概念社会问题是在一个社会群体的生活中，至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。二、社会问题的认定•事实分析方法•价值分析方法三、社会问题认定过程中的价值标准•1.社会福利(简单加总个人福利,加权加总个人福利)•2.效率•3.公平（平等）•4.效率与公平的关系效率与公平没有冲突的情况•过程的平等与效率基本没有冲突过程的平等无非是要求建立并维护规则，由此可以减少交易成本，降低不确定性，从而为个体的活动创造条件，因此是提高效率的。•效率和公平同时受到损害的情况1、损害规则或阻止规则建立的行为，尤其是寻租和腐败，对效率和公平同时造成损害2、政府的过度干预四、社会问题的解决途径•1.作为非正式部门的社区（1）社区是个体之间通过各种途径形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。（2）空间意义上的概念。（3）特点：非正式性•2.正式部门：（1）政府（2）市场（3）第三部门（NGO、NPO、志愿组织）五、市场失灵、政府失灵和志愿失灵•社区途径的优势和缺陷•市场途径的优势和缺陷•政府途径的优势和缺陷•第三部门途径的优势和缺陷（一）社区途径的优势和缺陷•1.社区的优势（1）信息优势（2）激励充分（3）有利于社会资本的提高（4）具有较好的回应性（5）对财政资金的依赖程度较小•2.社区的缺陷（1）社区的范围一般不会太大、社区中所容纳的人口一般也相对较小。（2）社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。（二）市场途径的优势和缺陷•1.市场的优势（1）通过分工和专业化生产促进投入产出效率。（2）通过各种报酬方式来为市场参与者提供激励，从而提高投入产出效率。（3）通过对社会成员的需求进行评估保证资源配置效率•2.市场的缺陷：MarketFailure市场是不完美的。不完美的市场可能会造成效率损失；同时，市场在促进公平的实现方面也往往不能令人满意。二者合在一起可称作“市场失灵。”效率损失的四个主要方面：垄断、外部效应、公共产品、信息不对称（1）垄断与效率损失（2）公共物品与效率损失（3）外部效应与效率损失（4）信息不对称与效率损失（三）政府途径的优势和缺陷•1.政府途径的优势–广泛的权威性：可以影响到每个区域和群体–强制性的实施：政府是唯一可以合法地使用强制力的组织•2.政府途径的缺陷：GovernmentFailure（1）民主过程中投票模式的基本缺陷。（2）政府的决策者未必会自动选择对社会福利有益的政策，而是陷入自身利益的陷阱。（3）官僚机构的低效率。（四）第三部门途径的优势和缺陷•1.第三部门途径的优势（1）与社区相比，具有相对较大的活动范围和较高的解决问题能力。（2）与政府相比，相对较小的垄断性和相对较大的竞争性。（3）与政府相比，对个性化需求的回应性。（4）与社区类似，增加社会资本（促进参与、促进一些有益的社会价值，比如，团结）•2.第三部门途径缺陷：VoluntaryFailure–单纯依靠第三部门往往不能提供足够数量的公共物品–将家庭和企业的某些机制带入第三部门的组织中，从而与民主原则相违背。–提供的服务在地区和人群的分布上差别很大–在吸引专业化人才方面存在一定困难六、政府角色与公共政策•（一）政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论政府角色定位的基本逻辑确定价值标准——评价问题解决途径——选择问题解决途径政府与其他部门关系问题替代型补充型•（二）政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实1.市场化趋势。2.第三部门发挥越来越重要的作用。3.社区角色的变迁。第三章公共政策系统分析第一节公共政策主体系统指“处于自身相互关系中以及与环境的相互关系的集合”。系统：①由各要素组成②各要素之间相互作用一、公共政策系统公共政策系统：由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。二、公共政策主体1、定义政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。2、分类主体：①官方决策者（直接）（中国的“6+1+2”）②非官方参与者（间接）三、官方决策者1、立法机关（制定法律和政策）2、行政机关3、司法机关4、中国共产党四、非官方参与者1、利益集团2、政党3、大众传媒4、思想库5、公民个人第二节公共政策客体一、定义公共政策客体指的是公共政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员（目标群体）两个方面。客体①直接客体：社会问题（事）问题——社会问题——公共问题——公共政策问题政府解决得了和解决得好的②间接客体：目标群体（人）第三节公共政策环境一、定义公共政策环境：是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。二、*公共政策与公共政策环境之间的关系公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策改善和塑造环境，也具有反作用。•首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。•其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。•最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。•政府能力是提高政策质量的关键二、公共政策环境的构成1、经济环境含义：对公共政策系统具有重要影响的各种机构及因素的总和。包括：生产力的性质、结构、生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等♣是制定和执行政策的基本出发点♣提供了政策系统运行所需的资源♣影响政策系统的经济目标去向2、政治环境含义：对公共政策系统具有重要影响的政治状态。包括：一个国家或地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。3、社会文化环境含义：对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况。包括：人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度、科技人才储备、专利数量等。4、国际环境①影响公共政策系统的价值选择②影响公共政策系统的参照系选择③影响公共政策系统的性质市场国际化经济一体化性质：开放、互惠互利，封闭、自我保护第四节公共政策工具一、公共政策工具的含义公共政策工具就是执行公共政策的手段和机制。1、政策工具的含义（1）因果论:政策工具是系统探讨问题症结与解决方案间因果关系的过程。如离婚率日趋升高，政策工具就是探讨离婚率日趋升高原因及找到对策的过程。（2）目的论：政策工具是有目的的行为的蓝图，或者说，政策工具是目的导向的，是一套解决问题、实现政策目标的蓝图。如，实现充分就业的一整套方法。（3）机制论：是将政策目标转换为具体政策行动的机制。政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到执行2、关于政策工具分类的讨论政策目标政策工具（手段）政策结果二、分类公共政策工具①自愿性工具②强制性工具③混合性工具1.自愿性工具（VoluntaryTools）•自愿性工具是指在所期望实现的任务（desiredtasks）上，较少政府的介入，而由民间力量或市场自主运作。自愿性工具：①家庭与社区②志愿者组织③市场2.强制性工具（CompulsoryTools）政府进行干预，目标群体几乎没有自由决定的余地。•强制性工具又叫指导性工具（DirectiveTools）或规制性工具（RegulatoryTools）。它的特点是用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响，以实现期望的政策目标。强制性工具①管制②公共企业③直接提供强制性政策工具的优缺点•管制：目的在于纠正市场力量运行所导致的不平衡问题，制定规则所需信息量少，简单，管理有效，具可预见性，快速反应，成本低，政治动员；缺点：可能扭曲私人自愿行为，导致经济低效率；限制技术创新和进步；不能随机应变，不灵活，不可无限管制，强制成本高。•公共企业：管制的一种极端形式，在资本成本过高或预期收益低私人资本不愿进入的领域有效；信息成本较低；如规制广泛使用，可简化管理；充实公共基金；缺点：难控制，低效运行，垄断地位。•直接提供：信息成本低，满足大量机构的高效运作的要求，避免讨价还价；缺乏灵活性，易操纵为选举服务，不重视成本，执行难。3、混合型工具允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人做出决策。①信息与规劝②补贴③产权拍卖④税收与使用者付费总结自愿性工具—政府不干预强制性工具—政府进行强制性干预混合性工具—政府进行非强制性干预三、公共政策工具的选择政策工具选择的5I模型IdeasInstitutionsIndividualsInternationalEnvironmentInterests政策工具选择的5I模型••观观念念（（IIddeeaass））••利利益益（（IInntteerreessttss））•个人（Individuals）••制制度度（（IInnssttiittuuttiioonnss））••国国际际环环境境（（IInntteerrnnaattiioonnaallEEnnvviirroonnmmeenntt））第四章公共政策问题构建构建政策问题的重要意义政策问题构建)是公共政策过程的逻辑起点；公共政策是以问题为导向的，公共政策关心解决或改善社会问题；政策科学家重视问题的分析更甚于答案的寻找，宁愿将三分之二的精力花在问题的分析上；避免犯第三类错误：即应当解决正确的问题时，却解决了错误的问题（威廉.邓恩）第一节公共政策问题概述一、公共政策问题的定义公共政策问