公路治超强制卸载的法律依据问题

公路治超强制卸载的法律依据问题“对被查处的违法超限超载运输车辆，要责令停驶、责令车主对超限超载部分的货物实施卸载或采取强制卸载等纠正措施，消除违法行为。对公路造成损坏的，还应按赔补偿标准及实际损坏程度给予赔补偿。”九部委《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》（2007年10月18日）和九部委2007年的这个《通知》类似，在实际工作中，我们经常会听到公路管理机构在治理超限运输时“采取强制卸载的纠正措施”的提法。那么，公路管理机构有“强制卸载权”吗？很多人对此深信不疑，实际上，在《中华人民共和国行政强制法》实施之后，这还真的是一个问题。是否具备相应的执法权力，必须要看法律法规是否授权。笔者将从四个方面，作一些粗浅建议。超限运输的认定标准问题一般来说，车辆“超载”和“超限”是不同的：超载是汽车装载货物超过汽车额定荷载质量；而超限是指车辆的外廓尺寸或总质量超过公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准，确需在公路、公路桥梁、公路隧道行驶的车辆。交通部规章《超限运输车辆行驶公路管理规定》（2000年2月13日交通部令第2号）规定：“超限运输车辆是指在公路上行驶的，有下列情形之一的运输车辆：（1）车货总高度从地面算起4米以上（集装箱车货总高度从地面算起4.2米以上）；（2）车货总长18米以上；（3）车货总宽度2.5米以上；（4）单车、半挂列车、全挂列车车货总质量40000千克以上；集装箱半挂列车车货总质量46000千克以上；（5）车辆轴载质量在下列规定值以上：单轴（每侧单轮胎）载质量6000千克；单轴（每侧双轮胎）载质量10000千克；双联轴（每侧单轮胎）载质量10000千克；双联轴（每侧各一单轮胎、双轮胎）载质量14000千克；双联轴（每侧双轮胎）载质量18000千克；三联轴（每侧单轮胎）载质量12000千克；三联轴（每侧双轮胎）载质量22000千克”。此外，2004年4月30日，交通部、公安部、发改委、质检总局、安监局、工商总局、法制办又公布了集中治理超限超载期间“统一的超限超载认定标准”（即：二轴车辆车货总重不超过20吨；三轴车辆车货总重不超过30吨；四轴车辆车货总重不超过40吨；五轴车辆车货总重不超过50吨；六轴及六轴以上车辆车货总重不超过55吨；虽未超过上述五种标准，但车辆装载质量超过行驶证核定载质量的）。该标准简单易行，并沿用至今；但是文件中的“集中治理期限”仅限于“从2004年6月20日起，利用1年时间”，至于“集中治理期限”结束之后，该“超限超载认定标准”是否继续适用，适用多长时间，和《超限运输车辆行驶公路管理规定》的标准如何衔接等问题，目前尚无相应配套的法律、法规、规章来明确。强制卸载的性质问题笔者认为：“强制卸载”属于行政强制执行的一种，细类为“排除妨碍、恢复原状”。理由是：根据《中华人民共和国行政强制法释义》，“恢复原状即行政机关要求违法当事人将侵害对象恢复到侵害之前的状态”；对非法超限运输货物的“强制卸载”即是要求行政相对人，将可解体的货物（注：不可解体超限运输车辆可依法申请公路超限运输许可，同时，因为是“不可解体”，也不存在“卸载”的问题）中的“超限”部分予以转移，从而恢复到合法装载标准之内的状态。“强制卸载”不属于行政强制措施里的“查封”或“扣押”，原因有二：第一，“查封”是指行政主体对行政相对人的财产就地查实、封存，以待具体行政行为后加以处理的行政强制措施；而“强制卸载”只需卸载货物至合法装载状态即可，并不就地封存，因此“强制卸载”不属于“查封”。第二，“扣押”是行政主体强制留置相对人的财物，限制其继续占有和处分；而“强制卸载”只是行政机关强行将货物卸载至合法的装载标准范围内即可，行政相对人对被强制卸载的货物既可自行保管，也可另外联系车辆装载，其对其货物的占有、处分权并未因“强制卸载”而受任何影响；行政机关也无没有任何必要强行留置行政相对人的货物。公路管理机构“强制卸载”的法律依据问题（一）法律法规未授权公路管理机构强制卸载1.《中华人民共和国公路法》的规定第七十六条第（五）项规定，车辆在公路上擅自超限行驶的“由交通主管部门责令停止违法行为，可以处3万元以下罚款”。注意：这里的“责令停止违法行为”属于行政命令，行政命令仅仅是行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为的意思表示，不对行政相对人产生直接的强制作用。2.《公路安全保护条例》的规定第六十四条规定，对超限运输车辆，“由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下罚款”。这里的“责令改正”和《公路法》的规定一致，属于行政命令，不对行政相对人产生直接的强制作用。（二）地方性法规、规章授权强制卸载的合法性仅限于《中华人民共和国行政强制法》实施前比如《河北省治理货运车辆超限超载规定》（2010年8月1日起施行）第十二条：“治超执法人员对超限超载的货运车辆，应当责令违法责任人自行卸载。违法责任人在规定的时间内不自行卸载的，应当强制卸载，卸载费用由违法责任人承担”。但是，自《行政强制法》于2012年1月1日起施行后，任何部门规章、地方性法规都不能再授权公路管理机构或其他交通行政执法部门强制卸载，原因是：第一，根据《立法法》规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章；下位法违反上位法规定的，属于应“由有关机关依照权限予以改变或者撤销”的事项；《中华人民共和国行政强制法》第十三条明确规定：行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；既然《公路法》未就“强制卸载”作出规定，那么作为下位法的行政法规、地方性法规、规章均不应就“强制卸载”作出规定。第二，原地方性法规、规章授权公路管理机构对超限运输车辆实施强制卸载的，在《行政强制法》实施后，相关规定一律失效（包括九部委的规范性文件《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》关于公路管理机构实施“强制卸载”的规范性文件）。综上所述，在现行法律法规的框架之内，公路管理机构实施“强制卸载”不具备任何法律依据。从《物权法》看“强制卸载”问题《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占用、使用、收益和处分的权利”。超限运输货物无论运输到何地，无论是否被卸载，都是货主的动产，货主依法享有对货物的物权，包括所有权、用益物权和担保物权；货主基于道路运输合同，将货物交由承运人运输，承运人依法取得对货物占有的权利；违法的是超限运输行驶公路的行为本身，但是被卸载的货物不是违法所得，不是非法财物，在此情况下，除非有法律法规的明文规定，否则行政机关（包括公路管理机构在内）不能强制卸载，更不能对货物自行处置。就公路管理机构来说，在无新的法律法规支持的情况下，公路管理机构无权实施“强制卸载”，只能“责令改正”，并由当事人自行卸载。既然公路管理机构无法律依据强制卸载，也不能擅自处置被卸载的货物，那么，牵扯“卸载”问题时，必须做到合理合法、慎之又慎。具体应注意三点：一是如果要卸载超限部分的货物，必须取得车主或承运人同意；二是只有在车主或承运人主动要求由公路管理机构帮助卸载的情况下，公路管理机构才可以实施卸载，否则，一律应由车主自行卸载；三是无论货主、承运人自行卸载或公路管理机构帮助卸载，均属于民事行为，而不是行政行为，牵扯货物的保管、收费等问题时，应当按照《民法》、《合同法》等规定平等协商、共同签订协议，不宜由公路管理机构单方确定，否则易引来不必要的法律风险。从目前公路治超站建设的情况来看，不少治超站点存在建设标准较低、建筑面积小、无卸载场地和货物仓库，无可供卸载的机械、设备，执法人员数量不足等情况，无论治超站实施“强制卸载”或“帮助卸载”，实际操作中都存在巨大的困难，这也是公路治超工作中的一大尴尬。从实际情况来说，没有强制卸载权，实际上就很难对可解体的超限运输货物“消除违法状态”，非法超限运输的治理力度自然会受到影响，公路、桥梁本身的安全和交通安全就容易受到损害；即便允许强制卸载，如果仅仅把该工作局限于路面治理超限运输的最后环节，实际上都难以保证治超效果。只有真正从汽车生产、货物起运等源头治理下手，确保合法装载，这才是治超的“王道”，可以这么说：治超既是一个立法问题，也是一个整体制度设计的问题。