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国家能源战略的基本构想(总报告)本报告执笔人：冯飞、周凤起、王庆一能源是贯彻全面、协调、可持续发展观的关键领域之一。当前表现出来的能源对经济发展的制约作用，将成为中国长期面对并必须克服的矛盾之一。21世纪的头二十年，是中华民族实现伟大复兴的重要战略机遇期，经济和社会等领域将发生许多难以预料的变化，能源领域也将面临着诸多挑战，中国的能源供应能否满足经济增长和社会进步的需要，能否走出一条具有中国特色的能源可持续发展之路，在相当程度上取决于制定和实施面向2020年的、正确的中长期能源发展战略。在市场经济条件下，中长期能源发展战略的作用应体现在如下四个方面：﹁是协调能源项目；二是依此编制政府财政预算；三是作为立法依据；四是改进与能源相关的行政管理。这是有别于计划经济的重要方面。一、过去二十余年中国的能源发展已取得了不小成就，并积累了一定的经验过去的二十余年，中国在能源领域取得的成就举世瞩目，奠定了强大的能源工业基础，煤炭、电力、石油工业总量分别列世界第一、第二和第五位，从而保证了经济发展的需要，解决了绝大部分农村和农民用能的问题，而且在降低减少经济对能源的依赖程度、提高能效和保护环境等方面，取得了如下的成就：一是实现了GDP翻两番而能源消费仅翻一番的成就。2002年，中国一次能源消费量为14.8亿吨标准煤，居世界第二位。1980-2000年期间中国GDP年均增长率高达9.7%；而相应的能源消费量年均仅增长4.6%，远低于同期经济增长速度，能源消费弹性系数仅为0.47，按环比节能量计算，1981—2000年累计节约和少用能源近11.45亿吨标准煤，实现了中国经济增长所需能源一半靠开发，一半靠节约的目标。如此低的能源消费弹性系数，不仅在发展中国家罕见，即便在发达国家也不多见。二是能源利用效率大幅度提高。一方面是单位GDP能耗不断下降，按2000年不变价计算，我国每万元GDP的能耗从1980年的4.28吨标准煤下降到了2000年的1.45吨标准煤；相应地，每吨标准煤所创造的GDP，也由1980年的2335元（2000年价）提高到2000年的6880元。20年时间单位产值能耗下降64%，年均节能率达4.6%；而同期全世界单位产值能耗平均下降19%，经合组织国家平均下降20%.另一方面，主要高耗能部门（如冶金、化工、建材、石化、电力等行业）的产品单耗有了较大幅度的下降，其中吨钢综合能耗、铜冶炼综合能耗、小合成氨综合能耗、内燃机车耗油等单耗指标下降幅度达到30%以上，主要耗能产品的能耗与国际先进水平的差距明显缩小，如火电供电煤耗差距由1980年的32.5%缩小到了目前的20%左右，重点钢铁企业吨钢可比能耗也由70.4%缩小到目前的10%左右。三是取得了相当大的环境效益。1981-2002年期间，我国由于节约和少用能源累计减少二氧化碳排放7.7亿吨碳左右，减少二氧化硫排放1900万吨以上。并且自20世纪80年代开始，在广大农村地区推广适宜当地特点的能源项目（沼气、小水电等）和节能技术；在城镇地区实施建筑节能；开发和利用多种形式的新能源（太阳能、风能、地热能等）。近十多年来这些措施所带来的效益是每年节约和少用常规商品能源3000多万吨标准煤，相当于每年减少二氧化碳排放2000万吨碳。在走可持续发展之路方面取得了一定的进展。取得上述成就的基本经验主要有：一是产业结构演进产生的结构效应。20年来，中国的产业结构变动显著，尤其是占一次能源消费最大的工业部门（20世纪90年代工业部门能源消费占全国能源消费总量的比重一直保持在70%左右），其结构性变化产生了明显的节能效果。一方面是附加值低、能源密度高的行业比重下降，而附加值高、低能耗的行业比重提高，如冶金业比重下降，电子及通讯设备制造业比重上升；另一方面是产品结构和技术结构出现较明显的升级。据测算，1980-2000年期间，全国每年节约或少用的能源中有70%以上来自因产业结构和产品结构的调整带来的节能效果。二是经济体制改革产生的制度效应。经济体制的深层次变革改变了计划经济时期的资源配置方式，市场机制配置资源的基础性作用已经初步形成，粗放型的经济增长方式正在逐步改变。源于市场的经济激励，提高了能源生产和利用效率，加速了高物耗、高能耗企业、产品和技术的淘汰。能源价格体制改革的效果尤为明显，能源价格体制的改革经历了从指令性价格一计划内与计划外价格一逐步放开价格，由市场供求关系形成价格的转变过程，逐步发挥价格机制对能源产品供求关系的调节作用。三是实施有针对性的能源政策产生的政策效应。中国政府综合运用法律、政策、标准、经济及行政等手段增加供应、促进节能和优化结构。1980年，确立了“开发与节约并重，近期把节能放在优先地位”的能源方针，随后颁布实施了《煤炭法》、《电力法》等法律法规。在能源供应方面，实行“因地制宜、综合利用、多能互补、讲究效率”的政策，通过执行“集资办电”，“群众办矿”的改革政策，使能源供应大幅增加，能源严重短缺的局面逐步得到缓解。在广大农村推行以小水电为特色的农村电气化，使农村无电人口由1978年的4.5亿人减少到2000年的2800万人，而目前世界上仍有20亿人没有用上电。另一方面，把节能工作纳入到国民经济和社会发展计划中，建立了比较完整的节能管理体制。1997年颁布了《节约能源法》，迄今已制定实施的能耗和节能国家标准达164项。20世纪90年代以来，政府又将改善生态环境、实现可持续发展和走新型工业化道路作为新的发展目标，通过实施产业政策限制和强制淘汰高物耗、高耗能、高污染的产品、技术和企业，建立起旨在改善环境质量的排污收费和总量控制制度，组织实施了一系列发展绿色能源、推广节能产品和技术的计划和示范项目。近期，探索适应市场经济条件下的节能新机制和新办法，逐步引入了“综合资源规划（IBP）”、“需求侧管理（DSM）”以及“能源服务公司（ESCO）”等方法与理念，并在逐步示范推广。然而，中国的能源利用效率依然严重偏低，环境污染问题未得到根本控制，长期存在的能源结构不合理问题未有改善，经济粗放增长难以为继。长此以往，经济增长对能源的高依赖，将造成经济发展的不可持续。二、21世纪头20年中国能源需求形势面临严峻挑战21世纪的头20年是中国经济社会发展的重要战略机遇期，同时也将面临许多新的重要变化和挑战。按照党的十六大提出的全面建设小康社会的目标，到2020年中国实现经济总量翻两番的增长目标；按照购买力平价（PPP）折算，届时中国的人均GDP将超过1万美元。根据国际经验，这一时期是实现工业化的关键时期，也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。近年来，这些变化已不同程度地有所表现。首先，中国经济已经进入重化工业时期。自2002年起，中国经济进入了新一轮高增长周期，同时表现出了日益显著的重化工业特征，重工业占工业增加值的比例逐年提高并且超过了60%（2002年、2003年这一比例分别达到了60.9%和64.3%）。由于重化工业阶段的形成机制主要归因于居民消费结构升级、城市化进程加快和基础设施建设等中长期因素，这就意味着重化工业时期将持续较长时间，同时也意味着今后的经济增长对能源的需求可能比轻纺工业时期要高。如果工业领域能效水平没有大的提高，经济增长将对能源供应形成高依赖。其次，城市化进程加快。2003年中国的城市化率为40.3%，比世界平均水平低了10个百分点，与同等收入国家相比低了近15个百分点。未来一个时期，中国的城市化进程将加快发展，2020年中国的城市化率将达到55%-60%.当前城镇人口年均消耗能源为农村人口的3.5倍，依此规律，21世纪头20年城市化水平即使每年提高1个百分点，每年也将增加至少1300万城镇人口，相应地将产生大量的新增能源需求。最后，中国正成为世界加工制造基地之一。由于中国在国际分工中处在低端位置，形成了进口多为高附加值产品和服务，而出口多为一般制造业产品的国际贸易结构。单位价值的进口与单位价值的出口消耗能源不同，事实上造成了国际间能源需求的转移。在这一进出口结构下，随着进出口量的增加，能源需求向中国转移的趋势短期内难以改变。上述这些具有中长期意义的变化，将在21世纪头20年持续存在。中国也将同大部分发达国家一样，将经历人均能源消费量增长较快（尤其在人均GDP在1000-6000美元之间）和能源结构快速变化（石油需求比例上升）的过程。考虑到中国人口众多和人均资源占有量不足的基本国情，再加上经济全球化和环境保护日盛等鲜明的时代特征，中国面对的情况和挑战比发达国家曾经历的时期要复杂得多。此外，中国能源需求的快速增长对国际能源市场的影响越来越大，中国的能源问题也远远超出了能源的范畴，在国际政治、外交等领域成为热点问题。在中国全面建设小康社会的过程中，需要多少能源支撑经济社会的发展目标，面临何种挑战和压力，既取决于经济社会发展的客观规律，也取决于采取何种经济、能源、环境等方面的政策。为了说明不同政策背景下的能源需求及其产生的社会效益，我们设定了以下三种情景：A情景：对能源需求及其社会效益产生重大影响的政策不采取特别的政策措施，可称之为基准情景；B情景：对相关政策采取适当调整；C情景：在具有现实可操作性的前提下，做较大的政策调整，突出经济、能源、环境等政策的影响力，可称之为强化政策情景。需要说明的是，即使A情景也不是简单地沿用当前的政策，既考虑了工业、交通、建筑和能源转换部门正在实施的有关政策的深化，还考虑酝酿中的政策实施，与另外两个情景相比只是酝酿中的政策实施时间有所差别。表1给出了三种情景的一次能源需求总量及其品种构成，表2给出了三种情景下煤炭、石油、天然气的需求。从上述情景分析结果可得出如下结论：一是如果采取正确的能源战略和相关的政策措施，未来20年中国的能源需求将有可能保持相对较低的增长速度。到2020年中国一次能源的需求在25亿-33亿吨标准煤之间，均值为29亿吨标准煤，是2000年的2.2倍。这就意味着中国还有可能利用较少的能源投入支撑经济的持续快速增长，也有可能在远低于目前发达国家人均能源消费量的条件下，进一步显著提高人民的生活水平。二是在保持相同经济增长目标的前提下，由于采取不同的政策措施，将出现能源结构和能效提高的差别，从而导致2020年的一次能源需求仍可能有约8亿吨标准煤的巨大差异。也就是说，选择不同的能源发展战略，虽然均能满足经济发展目标，但对能源供应、能源安全、环境保护等诸多方面产生截然不同的影响。三是随之人民生活水平的提高和消费结构的升级，能源的需求结构将发生重要变化，尤其是交通部门、建筑物的能源需求增长率将高于同期全社会和工业部门的增长速度，这两个部门的用能增长在全部当年新增能源消费中的比例将从目前不到35%上升到2020年的57%-75%，逐渐成为能源需求增长的主要因素。为此，必须高度重视这些快速增长的用能部门的能源供应和提高能效，以及石油安全和环境保护等问题。在全面建设小康社会的过程中，中国在能源领域将面临着一系列挑战：一是资源的可持续供应面临较大压力。中国是世界上少数几个（还包括南非、印度等国）主要依赖煤炭资源的国家，2003年中国的一次能源消费结构中，煤炭占了67.9%，比世界平均水平高了41.5个百分点，比经合组织（OECD）国家高了46.5个百分点。从世界特别是发达国家的能源发展历程看，已完成了两次能源变革（由煤炭替代薪柴，由石油替代煤炭），目前正处在走向多元化能源的第三次变革之中，更长远的趋势是可再生能源对化石能源的替代。而我国仅仅是完成了第一次能源变革，刚刚进入石油、天然气快速发展的阶段，能源的多元化结构更是远未形成。从化石燃料的资源量来看，中国人均能源可采储量远低于世界平均水平，2003年人均石油可采储量只有2.48吨，人均天然气可采储量1408立方米，人均煤炭可采储量89吨，分别为世界平均值的10.0%、5.0%和57%.我国石油产量不可能大幅增长，2020年预计为1.8亿-2.0亿吨，然后将逐渐下降。我国煤炭资源虽然比较丰富，但探明程度很低。目前，煤炭可采储量为1886亿吨，尚未利用的精查储量为618亿吨，其中9