公车改革成本—效益分析

公车改革成本—效益分析一、公车改革的背景和现状随着市场经济体制的建立与不断完善，国家机关现行的以公车配给为基础的用车管理制度弊端越来越明显。上千亿元的国家财政支出和由此滋生的公款消费、车轮腐败等重大社会问题日益突出，使得公车改革的呼声近些年来此起彼伏。据新华社报道，全国现在约有400万辆公车，每年耗资高达3000亿元以上，远远超过每年财政支出中教育费与卫生费的总和，足以再建设3个三峡工程了。目前各地政府采购汽车的数量每年都以超过20%的速度递增，2004年，中国政府采购规模达2200亿元，其中汽车采购额就高达500亿元，2009年全国公车采购量创历史新高，将一举突破700亿元。西南某贫困县算过一笔账，每年用于公车的开支，竟占全县行政开支总数的40％；而西部地区的大部分县公车数量已超过200辆。公务用车的高额支出已成为各级财政的沉重负担，使公车改革迫在眉睫，势在必行。2014年7月16日，《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》下发，公车改革的大幕由此拉开。本次公车改革的要点主要有：取消一般公务用车、普通公务出行将由公务人员自行选择社会化的方式以及适度发放公务交通补贴。本次公车改革，将取消副部级以下领导干部用车和一般公务用车；同时，将保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和符合规定的一线执法执勤岗位车辆及其他车辆。将有三类人群受本次公车改革影响，一是中央和国家机关在编在岗司局级及以下工作人员；二是地方地厅级及以下工作人员：省区市厅局正职的主要负责人，县市区乡镇(正职)主要负责人，各地可以根据实际出发，鼓励他们参加车改。确因工作需要，也可以采取实物保障的方式；采取实物保障的不能再领取补贴；三是司勤人员：对于因取消公车而失去岗位的司机和后勤人员，主要采用内部安置的办法，不能简单推向社会。可以安排转岗，提前退休，适当提高退休待遇。二、我国现行的公车制度存在很多弊病1、居高不下的公车费用。自2011年起，中央政府连续多年公开三公经费。2010年、2011年、2012年分别为61.69亿元、59.15亿元和40.67亿元，虽然公务用车的费用在逐年下降，但是，公车消费占三公经费支出的比例，三年来均超过了50%。一辆公务车的年运行成本（含司机工资、福利）可达５万元以上，地方公车消费占财政支出的比例在６％至１２％之间，有的地方甚至更高。2、漏洞百出的运行制度。(1)公车超标超编2011年，中办和国办联合下发《党政机关公务用车配备使用管理办法》，但是遵照执行的却很少。这是某单位公务用车自查表，该单位工作人员40人，按照管理办法规定，公车数量确定的标准是每20人不超过1辆，配备公务用车应严格执行一般公务用车配备排气量1.8升（含）以下的轿车和原则上不配备越野车，然而该单位全部违反了。这还只是全国1735个县无数单位中的一个。(2)公车数量虚低网易曾公布了一个以北京为例做的统计。2011年北京统计局公布，截止2010年底北京市机动车保有总量为480万辆。央视在2010年11月报道北京市公务用车有70万辆左右，占总量近15%，而在2011年4月，北京财政局公布公车数量为6.2万辆，仅占总量的1.25%。某单位自查表中，5辆车只有2辆在编。一般统计公车数量时，就只显示编制内的车。这就形成了怪圈，似乎你永远无法摸清公车到底有多少。(3)公车私用严重在公车使用中，有的地方办公事占三分之一，领导干部及其亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一。公共财政为个人消费买单，造成社会的不公平，同时也破坏了党纪政纪，仅2014年4月一个月，中纪委4周报通报的719起违反八项规定精神的典型案件中，有134起是公车私用的案例，占比达18.64%，位列违规事件榜首。(4)公车使用率低社会其他运营车辆每万公里运行成本为８２１５元，党政机关则高达数万元，每辆出租车的使用效率为公车的５倍，而运营成本仅为公车的１３％左右。各单位的一般公务用车配备，因为数量上的限制，很多都成为领导用车。而在领导开会或在班处理日常公务时，公车多闲置，处于待命状态，使得公车的使用率很低。3、问题凸显的公车特权公车数量过多、档次过高，容易使国家机关工作人员产生优越感和特权感，滋生高高在上、脱离群众的倾向。公务车成为了“特权”的象征，官员的特权思想滋生。公务用车的特权思想作祟，更不容忽视的是对交通规则的破坏。违规使用警报器、鸣笛，闯红灯、超速现象严重，使用警车开道、特殊时期道路管制等等，都是无视交通规则的行为。二、公车改革成本—效益分析公车改革涉及到众多利益集团的切身利益，对这些利益群体的价值取向进行分析是十分必要的。(一)改革给政府带来的收益1．经济收益公车改革是政府为主体的改革，也是主要发生在政府本身的改革。对于政府来说，是要通过改革降低成本，节约财政支出。这是目前许多地方政府实行公车改革最直接也是最主要的原因。如何通过自身的改革，减少财政支出，成了各级政府和部门的大事。实行公车改革，有利于加强财政支出管理．减轻财政负担。已经实行公车改革的地方取得的成效有力地证明了这一点，如较早实行改革的大庆市，车改缓解了财政压力，车改后与车改前相比，“市财政当年节支293万元，加上收缴上来的196台车辆变现收入700多万元。当年财政可直接节约资金1O00多万元，连同不购买新车所减少的3300万元财政支出合并计算。当年仅车的因素即可减少地方财政支出4300多万元，占大庆市财政总收入的近1／5”。2．政治收益政府通过制度改革期望赢得广泛的政治支持，保持其在政治力量的对比中始终处于支配地位。有效地排斥对其产生潜在或现实威胁的国内外的反对派势力。政治支持最大化是政府实行制度改革的有力保证。通过公车改革。政府的政治目标是遏止腐败、纠正不正之风、促进党风廉政建设，密切党群关系、干群关系，获得人民的更大政治支持。群众一直对公车中的腐败问题尤其是公车私用意见很大．老百姓称这种腐败为“马路上的腐败”或“车轮上的腐败”。在近几年的政协会议和人民代表大会上，公车也成为关注的焦点，在2003年的全国政协十届一次会上，政协委员呼吁：公车与腐败亲密接触，公车改革势在必行。而公车改革一方面克服了干部及其家人、朋友坐车办私事的不正之风．在一定程度上可以培养政府人员“公私分明”的习惯，促进领导干部廉洁自律；另一方面，也解决了因车而产生的领导者为政不勤、为官不廉的问题。实行改革，那种买车坐、抢车坐、没有车不工作的坏毛病和买车、卖车、修车过程中捞好处的现象将会逐步减少直至消失。从而推动“官念”进步．拉近政府与百姓的心理距离。从上面可以看出．公车改革能够给政府带来经济和政治上两方面的收益，那么根据财政收人与政治支持最大化目标决定制度改革的政府将成为改革的最主要主体，公车改革将是政府主导型的制度变革。(二)改革给政府中个人带来的收益政府是由政府中的个人组成的，他们都有自己的私欲，都追求自己的利益。这些人组成政府．那么改革能否为他们带来收益也是改革能否顺利进行的一个重要条件。在现行的公车制度中，公车主要是给部门的领导使用。政府的中层干部和一般公务人员从公车中获得的利益是非常有限的下面我们分析一下制度改革给享受公车待遇的官员和不享受及很少享受公车待遇的公务人员带来的收益。对于部门的领导来说，他们是公车制度的直接受益者，许多部门的公车很大部分成为他们的专车。改革应当在一定的时期内适当保障他们的利益，才能顺利进行，因此改革中应该有一定的交通补贴保证他们的部分既得利益，使他们不至成为改革的反对者；对一般的公务员来说，传统的公车制度对他们的好处甚少，而改革后的补贴对他们来说是一种收益，即使是没有补贴．通过改革消除公车制度的等级色彩和用车中的不平等现象，也是他们所希望的，所以一般的公务员将是公车改革的坚定支持者。一些地方的公车改革反映了我国工资制度改革的方向，在不增加财政总支出的前提下，提高官员的工资。把工资之外的待遇货币化进入工资，由暗补变为明补，这保证了官员的既得利益。又符合国际潮流。(三)改革给人民群众的收益人民群众对现今的公车制度意见甚大．这种公车制度浪费国家的财政收入，而人民群众是财政收入的纳税人，也就是公车浪费的是人民群众的血汗。因而公车中的腐败更是老百姓所深恶痛绝的。而公车改革会间接给人民群众带来好处，一方面它节省了财政支出，使财政支出能花在人民群众需要的地方，花在能为人民群众谋福利的方面；另一方面改革消除了官员的特权，拉近了官员与群众的距离，有利于增进人民群众对政府和官员的了解和信任。所以人民群众会成为公车改革的忠实支持者。(四)改革有利于轿车进入家庭轿车业是与公务用车息息相关的产业。进入家庭是轿车工业发展的基本条件。我国的公车制度主要从两个方面阻碍了轿车进入家庭：第一，劣币驱逐良币效应。虽然轿车进入家庭取决于家庭收入的增长．但是，如果不改革公车，即使家庭收入有了很大的增长。具备了买车的能力，在有公车可用时，人们是不会购买私车的。第二，公车抬高了轿车价格，使轿车朝档次高、排量大方向发展。这种趋势不仅与国际上轿车日益小型化的潮流相左，而且也大大地脱离了我国的国情现实，既不利于国内私人购车市场的发展和成长，也阻碍了整个产业的进一步发展。实行公车改革，使轿车进入家庭是一个动态的发展过程。2000年全国轿车销售65万辆。其中公务车占34％，私家车占37％、出租车占29％。目前正处在轿车进入家庭的导入期，国家明确提出“鼓励轿车进入家庭”，并写进了“十五”规划。那么改革公车，改变轿车单一由公款购买的消费结构，将给生产轿车的企业敲响警钟，使它们真正按照市场的规律和需要进行生产，而且取消公车．个人福利全部货币化，提高人们的购买力．也为国产轿车进入家庭创造条件，从而启动和繁荣轿车市场。全国人大代表、神龙汽车公司总经理张世端呼吁，应大力推进公车改革，为国产轿车进入家庭创造条件。二、公车改革的成本分析公车改革能够带来上述的一系列收益。同样，公车改革也需要支付一定的成本。对于公车改革来说，它可能需要支付的成本主要包括以下三个方面：(一)设计并实施新的公车制度的费用这是公车改革必须支付的成本，也是任何一项制度变革需要支付的费用。我国的公车改革并没有在全国范围内大规模的开展。现行的公车改革主要是在一些地方的试点改革，目的就是为了在众多的改革实践中寻找一套好的改革方案和设计新的适合我国国情的公车制度。这些改革试点所支付的费用也包括在设计并实施新的制度的费用中。(二)消除改革阻力的费用公车改革作为一种制度变革。它总是要改变权力和财富的分配。如果它使一部分人从改革中受益、一部分人受损，受损者就会起而反对。如果改革使获益者的获利机会不均，那么获益少的会认为自己吃了亏．也会表示异议或消极反对。为了消除改革的阻力，就要付出一定的代价。包括对反对者实行强制措施和引诱手段所花费的成本，也包括对变革受损者的补偿。对于公车改革来说，改革的阻力主要来自于三个方面：改革的最大阻力将是来自于各部门的领导的反对。他们是现今公车制度的直接受益者，公车改革将损害他们的利益，如果不对他们进行补偿，他们会表示异议或消极反对．而他们又是公车改革的执行者，因此对他们的补偿是必需的。现行许多地方的公车改革中，对领导的都有一定的交通补贴。这是消除改革阻力的必需费用。另外一个阻力来自公车司机。司机是公车制度的主要受益者之一。公车是他们的金饭碗，改革公车必然会损害司机的利益。司机的安置关系到改革的顺利进行，成了改革的重要问题。安置司机需要花费的费用构成消除改革阻力的费用。最后一个阻力是改革的受益者之一，即中层干部和机构的普通人员。照理说。原有的公车制度给他们的收益甚少，他们是公车改革的受益者。不会成为改革的阻力，但是如果对他们的交通补贴标准差别太大，或者得不到补贴。也会影响他们的积极性。那么这一群体也有可能成为改革的阻力。公车改革必须合理地确定补贴的对象范围，科学地制定补贴的标准，使它兼顾各方面的利益，从而消除改革的阻力，使改革的利益受损者不会成为改革的反对者，使改革中的受益者成为改革的坚定支持者。三、对策建议公车改革关键是要靠制度变革，公车改革困局的破解，在乎公权而不在