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我国旅游产业发展的障碍分析摘要：基于对中国旅游产业结构和管理体制现状的认识，根据有关理论和方法对阻碍中国旅游产业进一步发展的原因进行了分析，将其归纳为认识障碍、管理障碍及立法障碍，在此基础上，提出了清除障碍的设想并予以论证。关键词旅游产业；平衡增长；可持续发展改革开放以来，我国旅游产业得以迅猛发展，但是，我国旅游产业仍面临着诸多发展障碍。旅游产业是国民经济产业链条中重要一环，其发展必然要在同其它产业的积极互动中实现。因此，实现旅游产业发展首先取决于国家配套改革的力度和速度，取决于相关产业的发展战略创新与自身的匹配程度；而构成旅游产业发展的障碍不仅来自旅游产业内，也来自旅游产业外。限于文章篇幅，本文只探讨阻碍旅游产业的产业内因素，并将其归纳为观念因素、管理因素及立法因素。一、阻碍我国旅游产业发展的观念因素产业观决定产业发展模式。中国旅游业在1979年以后才真正地被确立为一项经济产业，较之其他许多产业，发展的超前性十分突出，以至于一些业内人士对旅游产业的认识也很不成熟。1992年，我国开始的全面市场化改革虽然推动了现代旅游管理制度和现代旅游企业制度的建立，但对旅游业的产业地位、特征、发展模式等方面的认识，仍在很大程度上停留在旅游业发展的初期的水平上，从而导致了许多旅游资源宏观配置和微观经营失误。归纳起来，有以下几个方面的认识误区：(一)对“旅游业是无烟工业”的绝对认识作为第三产业的旅游产业，产品的主体是服务，从这个意义上来看，旅游业的确不像第一、第二产业对自然资源的使用那么直接，但旅游产业所带来的对自然环境和人文环境的负面影响日益引起人们的重视，因此有“无烟工业冒烟了”的呼声。从理论意义上讲，“旅游业是无烟工业”和类似的“旅游是非耗竭性消费”并不符合旅游产业发展的实际。我国近20余年的旅游开发中出现的大量自然资源和人文资源被监用的事实已充分地说明这一点。但一些决策者仍以上述观念为支配，以“一次性投入，持续性耗用”为模式，追求短期经济利益，很少考虑生态负荷和文物负荷问题，更不用说对旅游环境和资源保护进行持续投资了。笔者认为，越具垄断性、稀缺性的旅游资源越具有吸引力，同时往往越具易损性。因此，越是具有市场号召力的旅游资源，就越应加强保护工作。所以，对旅游产品生产者而言，保护环境和资源是一种再生产行为。(二)旅游业是低投入、高产出的产业这种论点在我国旅游的理论界和实业界曾十分普遍，直到现在仍然有根深蒂固的影响力。但我国旅游业短短20年的发展历程已经充分证明了这种说法的片面性。例如，张家界景区内因自然景观遭到极大破环，被联合国教科文组织“黄牌”警告。从旅游开发角度来讲，旅游业的投入不仅包括资本、劳务和其它可再生资源，还包括大量不可再生资源(如文物古迹、珍稀物种等)，其价值甚至是难以量化的，许多旅游资源实际上是被无偿使用的公共物品。所以所谓的“低投入”和“高产出”仅仅是片面地考虑了旅游业生产经营活动的“内部成本”和“内部收益”，表现在重产值、轻效益、重开发、轻保护的粗放型旅游开发决策定势上。如果我们将旅游看作是一个必须可持续发展的产业，那么旅游产业就是一个高投入，就高产出；低投入，就低产出；不投入，就不产出的产业。特别需要提出的是，旅游业的投入必须包括资源保护和环境保护费用，否则再高的投入也不能持久地带来高产出。(三)对“大旅游”的片面认识旅游产业是以旅游活动为中心而形成的配置行业，由旅行社业、饭店业、交通运输业、娱乐业、零售业和保险业等构成。同时，旅游业务又是一个跨部门、跨行业的交叉产业，与其相关的行业和部门包括行政管管理、海关、邮电、文教、卫生、园林、艺术等。根据产业联系效应理论，旅游产业是一个后向联系(Backward-Linkage)较强的产业，其发展会对相关产业产生较强的刺激作用。从上述角度认识旅游产业的高度产业关联性，提出“大旅游”的概念是十分正确的。然而，旅游业的联动作用是有其条件限制的，它取决于资源的比较优势及其它相关因素。目前，有许多决策者片面地理解“大旅游”，不顾自身条件，将旅游业置于不恰当的产业发展序列上，在旅游发展中搞“跑步经济”，过分强调旅游产业的“爆炸效应”，盲目上项目，机会成本很高，投资回报则很低。(四)对旅游产业集中方式的陈旧认识我国旅游产业中普遍存在的“散、小、低、差”诸问题，须通过提高产业集中度得以部分解决。即通过提高旅游产业的集中度来提高旅游产业的规范程度、集约程度和经济效益。但多年来我国许多企业集团的形成，基本上是基于行政命令。政府对旅游集团公司的经营活动享有很大的支配权，并据此对旅游资源和旅游生产要素的配置与使用施加过多影响，这显然不符合市场经济的基本逻辑。以违反市场经济内在要求的产业集中方式而形成的旅游生产要素聚集体是无法克服旧有矛盾的，反倒有扩大旧矛盾，产生新矛盾的极大可能。这种倾向的产生与计划体制下形成的认识定势有直接关系。此外，我国旅游产业的集中在很大程度上并未突破地域、部门、所有制界限，因此难以催生出真正的富有效率的市场主体。这是传统计划体制下条块分割、各自为政的传统思维在旅游产业集中方式上的具体表现。(五)对旅游开发市场导向的狭隘认识旅游资源开发是旅游资源商品化的过程。对开发主体而言，其导向必然是市场需求，但这里所指的要求既包括高层次旅游者的需求，也包括其它层次旅游者的需求；既包括现实旅游需求，也包括潜在旅游需求。但某些旅游产品经营者和旅游产品开发者则单纯以低层次旅游消费需求和现实旅游需求为开发导向，不重文化内涵深层次开发，迎合较低需求层次的旅游者，结果造成旅游景点景区建设的低俗化趋势。旅游资源的开发应是一种不完全市场导向的开发行为，旅游开发时必须兼顾旅游经济效益、人文效益、环保效益，单纯以市场为导向，势必造成景区景点过度商业化的后果，最终使景点的市场号召力也丧失殆尽。二、阻碍我国旅游产业发展的管理因素旅游产业发展要求与市场经济体制的特点相符的旅游管理体制，这就必须对原有的旅游管理体制进行突破。现行旅游管理体制基本上是在计划体制下建立的，具有很强的政企不分、条块分割的特点。在市场经济逐步建立的条件下，这种旧的旅游部门管理体制仍然在很大程度上阻碍着旅游产业的市场化程度和经济效益的提高。归纳起来，它主要从以下几个方面对旅游资源的合理配置和使用产生负面影响。(一)旅游资源配置中的“规模冲动”中国多年来的旅游管理体制改革基本走向还是囿于政府系统内部，未能完全走出政府配置资源的框架，所不同的是由20世纪70年代以前受中央计划导向的中央政府直接配置方式变为如今以市场为导向的各级政府的直接配置方式，由一元主体变为多元主体，多元主体的核心仍是政府。旅游管理体制仍有很强的计划色彩。各级政府只顾“内在经济”发展，不顾“外在经济”与否，外在不经济相互转化，外在不经济费用趋高趋多的现象依然存在，一些政府官员为了个人利益和本位利益争相扩大旅游规模，由此形成了旅游经济微观方面的规模不经济，宏观方面的结构不经济。旅游产业发展要提高可持续性、均衡性和集中度，就要求打破行业、地区的限制，以实现旅游资源的区位优势互补和产业间及地区间优化配置，这在各级政府主宰资源配置权的前提下是无法实现的，不仅各级旅游局不应直接控制资源配置权，各级基层政府也应退出资源配置者的地位，真正实现政府职能的转变。唯此，旅游资源配置方式才能实现优化。(二)旅游资源的管理混乱许多旅游资源仍处于条块分割的分散管理、交叉经营之下，一旦出现问题难免推诿扯皮，而长期性投资，管理混乱，其直接后果是风景区资源遭到破环。特别是在自然——人文复合型景区内，多头管理，交叉经营，划地为牢的现象更为普遍。因此，要使旅游资源合理开发利用，就必须建立统一的管理协调组织机构。旅游资源和土地、矿产一样，其开发利用应遵守国家法律，不纳入地方发展规划，接受统一的产业管理。各级旅游管理部门应负责对旅游资源开发的规划、项目审批和初稿进行监督，并协调工商、税务、物价等职能部门对旅游资源的开发利用进行全方位的管理，以实现对国有旅游资源保值增殖和有效投资的管理职能。目前，许多行政管理部门目前仍习惯于通过直接的所有关系、财力关系、人事关系来行使管理权力。在旅游开发经营主体趋于多元化后，难免就会出现不知所为的情况。总之，随着中国经济体制改革的推进，跨地区、跨部门的旅游资源配置活动日益增加。各级旅游主管部门应通过制定旅游产业的各种行政、法律和经济管理手段的实施，以保证旅游经济活动，包括旅游资源开发利用活动的有效性、公平性和可持续性。所以，我们所强调的加强旅游产业管理，既非政府主管部门的“无为而治”，也非政府主管部门的“过多干预”，而是政府部门应在更广泛的地区间、部门间、不同的所有制形式间，协调多种管理手段的实施活动，对旅游开发经营活动进行激励或约束。从这个意义上讲，旅游产业管理体制的创新是依法有效运用各种调控手段，实现旅游产业发展战略创新的前提条件。旅游业是由核心旅游业和辅助旅游业构成的综合性产业，其高效持续发展必须有赖于一个具有权威的管理部门对其进行规划、规范、指导和控制。笔者认为，政府建立有效的旅游产业宏观管理体制，可以有利于政府职能的转换，促进旅游产业的有序化，更有利于旅游产业发展战略的创新，推动我国旅游业向深层次、高效率方向发展。三、阻碍我国旅游产业发展的立法因素现代市场经济是一种法制经济。依法治理是旅游产业管理活动的最高层次。笔者认为，只有先用法律界定出制度，管理主体才能运用经济手段和行政手段对经济活动进行有效而公平的调控。加强旅游法律法规建设至少可以为旅游产业发展战略创新提供以下保证：第一，确立旅游业的产业地位，保证资源在产业间的合理配置和使用；第二，明确旅游产业的管理主体、管理权限，从而有利于防止管理混乱、令出多头的现象；第三，明确市场主体在资源开发和使用上的权利和义务，有利于政府部门和司法部门依法对旅游资源开发利用行为进行公正、有效的约束。目前，我国旅游法制体系仍有许多方面未能与旅游资源和生产要素合理配置和使用的要求相适应。首先，立法有待进一步明细化。笼统的立法会给法律执行的主客体都造成许多困难，会给执法不严和有法不依留下很大的回旋余地。我国有关部门必须尽快制定一系列符合各地情况的、便于操作的单行旅游法规。其次，进一步规定旅游者的法律责任。我国旅游法律体系中对于旅游者破坏旅游资源所应承担的法律责任规定较少且较为笼统，较多地侧重于对资源开发、经营行为的约束。但事实上，对资源的破坏因素中，旅游者是一个重要的方面。长江三峡漂浮的垃圾、黄山山谷中的垃圾都是游客造成的。低层次的、缺乏资源保护意识的游客对我国旅游资源的可持续开发利用构成了威胁。因此，旅游者在旅游资源面前绝对不能成为上帝。依法对旅游者在游览过程中的行为进行充分约束，而不是随机地罚款，在有关法律法规中明确、详细规定旅游者的法律责任乃是当务之急。作者：陈实倪路梅来源：《西安交通大学学报》2002年第2期