关于《北京市居家养老服务条例(草案)》的说明

文件编号：34267358关于《北京市居家养老服务条例(草案)》的说明——2014年7月24日在北京市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上北京市人大内务司法委员会主任委员刘维林主任、各位副主任、秘书长、各位委员:我受市人大内务司法委员会的委托，现对《北京市居家养老服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作说明:一、立法的必要性和紧迫性（一）积极应对老龄化社会带来的严峻挑战按国际上通行的老龄化社会的确定标准，地区60岁以上老年人达到总人口的10％，或者65岁以上老年人达到总人口的7％，该地区即视为进入老龄化社会。我国在1999年进入老龄化社会，北京提前全国近十年在1990年进入老龄化社会，至今已经有二十多年的时间。当前本市正处于人口老龄化快速发展阶段，截止到2013年，北京市户籍老年人口达到277万，占户籍人口总数的21％，常住老年人口292.8万，其中80岁及以上高龄老年人口45万，失能老年人口45万，空巢老年人约占老年人口的一半左右。老年人口正以每天400人左右、每年15万人左右的规模和年均6％左右的速度增长。预计今年底，全市老年人口将达到300万；2020年将超过400万。在未来10年内，本市人口老龄化将继续呈现出高龄化、失能化、空巢化，增幅快速、需求大量增加等特点和趋势。这个问题不仅是一个重大的民生问题，也是一个严峻的社会问题，不仅会影响到本市经济社会的可持续发展，也将影响到国际一流的和谐宜居之都的建设。（二）突出解决老年人居家养老的服务保障问题目前本市居家养老服务方面存在一些突出问题:一是对居家养老服务工作的紧迫性认识不够，应对不足，居家养老工作的体制机制还没有形成，居家养老服务体系还未完全建立；二是政府在居家养老服务体系建设上政策支持少、资金投入少，居家养老的“九养政策”和推进本市养老服务业发展的意见等政策尚在探索实施阶段，支持、培育为老服务企业、社会组织的政策措施不配套，涉及老年人的专项津贴补贴碎片化、零散化；三是社区养老服务设施场所不够、服务项目不全，特别是农村社区养老服务项目匮乏；一些新建小区的公共服务设施被挤占挪用，老旧小区的老年活动设施的空间狭小，社区及老年人家庭的无障碍设施不完善；四是老年人就医不便严重影响居家老年人生活质量，社区卫生服务机构服务项目不全，医药资源少，医疗设施不足，特别是高龄失能老年人的医疗、护理、康复问题面临极大困难，基本没有得到解决；五是有效服务供给不足、专业人才短缺、社会参与较少，基层群众性自治组织、老年人群众组织、公益慈善组织参与养老服务的积极作用尚未发挥出来。解决上述问题，需要从现实出发，规范政府责任，提高公共治理能力，坚持公共服务体制建设的市场化方向，打破不同主体职能的屏障，整合各类资源，引入各种社会力量，开放服务市场；需要建立以老年人需求为导向、政府为主导、社区为依托、各种社会力量广泛参与的居家养老服务体系；需要运用法治思维和法制方式来调整各种社会关系，通过立法立责、执法履责的立法价值理念，协调平衡各类利益主体，推动公共服务和养老服务的体制性改革与前瞻性规划。这些是维护本市老年人权益、提高绝大多数居家老年人生活质量最基本的现实和立法需求。（三）引领、推进居家养老服务体系建设1995年，北京市率先在全国颁布了《北京市老年人权益保障条例》。2013年7月1日新修订实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》，对老年人的社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境和社会参与作了全面制度性规定，为地方立法提供了法律依据和立法空间。市委、市政府为应对人口老龄化的严峻形势，根据我市老年人的实际需求，加快构建以政府为主导、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，制定了居家养老和推进本市养老服务业发展的意见等一系列政策措施。通过近十多年的努力和探索，积极构建社会化服务体系，引入社会力量参与居家养老服务，培育居家养老助残队伍，增强了老年人购买服务的意识和能力，积累了一定的政策和实践经验。上位法的修订和本市实践经验为地方立法提供了法律依据和支撑。为此，市人大常委会主任会议经过审慎研究，对原来修订《北京市老年人权益保障条例》的立法计划进行调整，明确提出要坚持问题引导立法、立法解决问题，要针对本市绝大多数老年人面临的比较突出的居家养老服务问题，本着不照搬照抄上位法的原则，对上位法关于居家养老服务的原则性规定予以细化，制定切实可行、操作性强的地方性法规，即《北京市居家养老服务条例》，通过立法建立居家养老服务制度和推动养老服务体制机制改革。二、起草过程和征求意见情况2014年3月，市人大常委会主任专题会议研究决定，起草《北京市居家养老服务条例（草案）》，并拟提交2015年市人民代表大会审议。市人大常委会第二十七次主任会议通过了起草工作方案，为加快立法工作进度，分别成立了由市人大常委会、市政府有关部门的主要负责同志与工作人员组成工作领导小组和起草工作组，由全国人大、民政部、各高校、研究所和律师等专家组成专家顾问组，由市人大内务司法委员会作为提出法规议案主体，牵头法规起草工作。《条例（草案）》起草过程中，起草工作组根据代表和各方意见建议收集梳理了11个重点问题；先后12次组织部分代表、专家和有关部门，深入城乡基层社区、居家养老服务企业和养老照料机构进行专题调研；就草案重点问题进行专题研讨座谈，共召开专题研讨会、专家论证会和代表意见座谈会11次；对涉及政府职责、医疗卫生服务和长期护理等重要规定和条款，多次与市政府有关部门进行充分协商，达成共识；就草案重要问题与全国人大内司委进行沟通，对重要制度设计委托专家设计修改。市人大常委会先后多次召开主任会议、主任专题会议研究立法工作方案和《条例（草案）》，常委会主管领导专门就立法涉及的重大问题与市政府领导进行沟通协调。《条例（草案）》稿形成后，先后征求了养老议案建议领衔代表、内务司法委员会委员、市政府有关部门、市政协委员和各区县人大常委会的意见，7月上旬将《条例（草案）》向社会公开，广泛征求社会公众和各方意见，共收集各方反馈意见387条，根据各方意见，对《条例（草案）》修改完善，数易其稿。在此基础上，内务司法委员会全体会议讨论通过了《条例（草案）》和说明。三、《条例（草案）》的主要内容《条例（草案）》共二十二条，不设章节，根据本市情况，重在完善居家养老服务体系与制度、界定各方主体权利和义务、规范政府责任、完善养老服务设施建设、明确居家养老服务内容和法律责任，从解决本市居家养老服务的突出问题出发，主要规定了以下几个方面的内容:（一）关于立法目的目前，本市绝大多数的老年人选择居家养老，这既是传统养老方式的传承和以人为本的基本需求，也是根据目前的国情、市情所必然选择的经济实用的养老方式。但是由于实行计划生育政策、城乡人口高速流动等因素，家庭结构发生根本变化，呈现出小型化、空巢化特点，家庭成员在家亲自照料老人越来越困难，为此，此次立法的目的就是在家庭成员依法承担赡养扶养义务的基础上，为了解决大多数在家庭养老的老年人在用餐、家政、就医等方面的不便问题和服务需求等实际困难，通过立法规范政府、社会、市场在居家养老服务方面的责任，推进我市居家养老服务体系建设。条例明确规定，居家养老服务是指以居家生活老年人的社会需求为导向，政府为主导，社区为依托，社会力量为支撑，为居家生活的老年人提供的以解决生活不便为主要内容的服务，包括政府提供的基本公共服务，社会组织提供的公益性和互助合作服务，企业提供的市场化服务。有几点需要说明:其一，关于家庭责任。按照法律规定，赡养人对老年人承担经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，家庭成员对老年人的赡养与抚养是法定义务而不是服务，即不是本条例所规定调整的服务范围，本条例不宜再做详细规定。但考虑到目前本市居家养老的普遍实际情况和对居家养老服务的认识，草案原则规定了“家庭成员依法承担赡养扶养义务”，从而区分居家养老的主体是家庭赡养人和抚养人，居家养老服务的主体是政府、社会组织和各类市场主体在内的各种社会力量。其二，关于社区养老服务。老年人居住在家庭，生活在社区，居家养老和社区服务密切相连，不可分割。因此，居家养老服务，包括各类社区组织和服务主体利用社区资源或者接受政府委托为老年人提供的养老服务，各类社区组织和服务主体属于本条例的调整范围。其三，关于服务类型主要有三种，即:政府提供的基本公共服务，社会组织提供的公益性和互助合作服务，企业提供的市场化服务。其四，关于失独老年人和残疾老年人的居家服务保障问题，属于特殊人群保障问题，应当通过修订完善计划生育、残疾人保障等法律法规进行统一规范，因此没有列入此次条例的规定范围。（二）关于政府职责按照立法立责的指导思想，草案细化了市、区县、乡镇和街道办事处等三级政府的不同职责。草案第三条规定了市人民政府应当加强对居家养老服务体系建设工作的领导；市和区县人民政府应当“将居家养老服务体系建设纳入本辖区经济社会发展规划及老龄事业规划，制定居家养老服务专项规划和年度计划；将居家养老服务体系建设经费纳入财政预算，建立与经济发展水平、老年人口增长及其基本公共服务需求相适应的经费保障机制；统筹规划建设社区养老服务设施”等十项具体职责。草案第四条规定了乡镇人民政府、街道办事处应当履行的七项具体职责，包括:整合社会资源，支持社会力量建立“集政府提供的基本公共服务、社会组织提供的公益性和互助合作服务、企业提供的市场化服务于一体的社区养老服务平台”，“帮助基层自治组织和服务机构以社区养老服务设施为载体，汇集老年人居家养老服务需求，整合社会养老服务资源，建立和完善社会化服务供给机制”等。（三）关于发挥基层群众性自治组织的自治功能为充分发挥居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织的自治功能和桥梁纽带作用，促进自治组织自我管理、自我教育和自我服务，草案第五条规定了乡镇人民政府和街道办事处等基层政府和派出机构应该支持和指导居、村委会发挥自治功能，依托社区养老服务平台，组织开展适合基层老年人群众需求的居家养老服务活动，使居家养老服务最终能在社区落地做实。具体内容包括:建立老年人社会需求和服务项目登记制度；根据老年人的需求，组织联络服务机构、服务人员和志愿者为老年人提供居家养老服务；利用老年人应急呼叫系统，为老年人提供紧急救援服务帮助和支持；对社区养老服务设施的使用、运行进行监督管理，对服务企业和社会组织提供的服务进行监督；在居民、村民自治范围内以老年人需求为导向，依法建立老年人组织和专项互助合作组织，开展邻里互助、社会交往、文体娱乐、互助养老等有益于老年人身心健康的活动；在本社区组织开展为老志愿服务活动。（四）关于养老服务设施建设和无障碍建设为解决居家养老服务设施不足的问题，草案第六条对社区养老服务设施标准化配置作出规定，同时规定政府应当整合养老服务资源，利用辖区内闲置的企业厂房、校舍、商业设施、农家院等场所和设施，采取购置、置换、租赁等方式统筹资源，为开展居家养老服务提供场所；支持机关团体和企业、事业单位开放所属场所，为就近社区居家老年人提供就餐、文化体育等便利服务。为了保障老年人在社区和居家生活的无障碍环境，草案第十六条、第十七条规定:“新建、改建和扩建居住区应当符合国家无障碍设施工程建设标准。规划、住房和城乡建设等行政部门应当推进老旧小区的坡道、楼梯扶手、电梯等与老年人日常生活密切相关的生活服务设施的改造。”“老年人家庭进行设施无障碍改造的，区、县人民政府应当给予指导；对具有本市户籍的低收入失能老年人家庭无障碍改造，经评估符合条件的给予补贴，配备基本的生活辅助器具”（五）关于生活与便利服务为了解决居家老年人的生活不便的实际困难，根据老年的需求，草案细化了居家老年人所需的基本生活服务，规定各种类型的服务企业和组织可以通过各种方式提供社会化、专业化服务。草案第八条规定:“社区服务中心、托老所、养老照料中心、老年人活动中心（站、室）、养老服务企业和从事养老服务的社会组织等，可以根据老年人需求，为居家生活老年人提供生活照料、护理康复、精神慰藉、心理咨询、紧急救援、法律咨询等服务。关于便利服务，草案第十四条规定:“鼓励社区商业服务企业为