关于三规合一的思考

杨挺2014年12月关于“三规合一”的思考2一、“三规”的概念和溯源（一）国民经济和社会发展五年规划国民经济和社会发展规划是政府调控经济和社会发展的纲领性文件，是各项专项、行业和区域规划编制的依据。国民经济和社会发展规划的法律依据是《中华人民共和国宪法》：宪法第99条规定“地方政府应该制定经济和社会发展规划”。五年计划”是我国从1953年开始编制的国民经济和社会发展计划，主要是（国家层面上）对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。我国的“五年计划”模式是对前苏联“五年计划”的借鉴。前苏联“五年计划”自1928年发起，由斯大林推展，由苏联国家计划委员会在生产理论的基础上制订细节及执行，目标是使前苏联的经济迅速发展。斯大林模式的五年计划存在着对经济系统的高度控制，极大程度地促进了当时苏联工业的快速发展。“五年计划”从2006年起更名为“五年规划”。3（二）城乡规划城乡总体规划是城市的社会、经济和环境等各项事业发展在空间上的反映，是为在城市发展中维持公共生活的空间秩序而作的空间安排，重点统筹安排各种资源和要素，旨在构建最符合城乡发展需求的空间格局，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段。城乡总体规划的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》。建国后，党的工作重心由农村转向了城市。基于“土地国有”和“计划经济”两项共同点，我国向苏联学习了以建筑师和工程师为主的城市规划经验，初步确立了城市总体规划编制中“城市性质、拟定近期和远期人口发展规模、选择城市发展用地及划分功能分区、拟定各项用地的经济技术指标”的几大内容并沿袭至今。自从2008年《城乡规划法》颁布以来，乡村地区也纳入了规划的考虑范畴，城市总体规划延伸为城乡总体规划。4（三）土地利用总体规划土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上，时间上所做的总体安排和布局。其法律依据是《中华人民共和国土地管理法》。我国一共进行过三轮较大的土地利用总体规划编制。其中第一次是国家土地管理局刚刚成立不久，应国家对土地的宏观管理要求而生；第二次结合1999年《土地管理法》的施行，标志着我国土地利用规划作为一项制度正式确立，提出实行土地用途管理制度，形成五级规划体系；第三次即现行土地利用总体规划，以节约集约利用土地、严格保护耕地为基本方针，明确提出了18亿亩耕地红线的目标。5二、“三规”的主要差异（“三规合一”的困难）（一）规划目标和内容不同“经规”是各级政府调控经济和社会发展的纲领性文件，是各项专项、行业和区域规划编制的依据。主要的编制目的是调控经济和社会发展。主要内容是经济发展目标和项目规模“城规”是城市社会、经济和环境等各项事业发展在空间上的反映，重在将经济、社会和环境的因素在空间上进行合理安排。主要内容是城市的性质、规模、结构和布局“土规”是以耕地保护为核心的，对一定区域内的土地利用进行的总体安排，重点确定土地利用指标（耕地保护、建设用地、耕地占用量、土地整理等），并相应向下级行政单元分解和分配。6（二）规划编制的技术方法、要求、标准不同在规划编制的技术方法上，经规主要是围绕经济增长指标进行行业分解，进而围绕目标实现分配资源；城规则关注各类资源在空间上的统筹安排，在土地规模的计算上采取以人定地的方法；土规的主要技术方法是以供定需，以土地的有限供给制约和引导需求。规划年限上，经规是5年，为近期规划；城规和土规一般为15年，为中长期规划规划空间范围上，《城乡规划法》要求城规在“规划建设用地范围内”内制定规划，而经规和土规的规划空间范围为全市域整个行政区划范围。技术标准方面，城规采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》。土地利用总体规划采用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》以及《土地利用现状分类》7（三）规划审批和实施管理不同经规由同级人大审批，受上级政府制约较小；城规和土规均由上级政审审批，特别是土规，主要控制指标由上至下层层分解下达，受上级政府制约大。经规的实施手段主要通过固定资产投资和重大项目安排来实现，即“立项”。城规最重要的实施手段是基于控制性详细规划的规划许可“两证一书”（即规划意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）发放，从而实现对城市用地规模和空间形态的控制；土规则通过自上而下、刚性地分配土地利用指标（耕地保有量、建设用地规模），耕地占补平衡、以及预审、农转用等行政审批来具体实施规划。8三、“三规合一”的内涵多年来，对于“三规合一”的定义，业界与学界有很多讨论，集中在“三规合一“应是协调、而非合一，一个城市的空间应该统一规划、建立统一的空间规划平台等，主要观点包括：（1）“三规合一”并不是指只有一个规划，而是指三规在内容上的协调统一，即统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据、减少各类规划之间的矛盾、加强各类规划的相互协调和衔接，实现各类规划在内容上的统一。同时应该加强规划编制体系、规划协调机制、规划标准体系、规划法规体系等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为城市发展和建设的依据和龙头；9（2）一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“三规合一”城乡总体规划的意义所在；（3）应将三类规划中涉及的相同内容协调起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”；（4）“三规”协调的重点在于建设空间，包括了规模、范围、类型和建设时序安排。要实现“三规”协调，统一或协同编制非常重要，但更为有效的是统一的管理和领导。10四、“三规合一”的国内实践上海：通过规土合并，并经由土规编制实现“两规合一”2008年10月份，上海市进行机构改革，成立规划和国土资源管理局，为上海市“两规合一”工作的启动提供了机构保障。进而，以土地利用总体规划编制为载体，实现“两规”图纸衔接，统一用地分类、统计技术规程。在此次土地利用规划编制中，上海市建立了核心管控的三条控制线，即规划建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线；同时实现了同一张图纸下的规划管理、建设项目规划审批平台；还突出了土地规划集中建设区的划分，并与城市规划区对接。11武汉：重点在规土协调武汉构建起一套“规、土”相互对应的基础数据与分类标准，实现了标准统一；构建“一图三库”数据库系统，实现了数据统一。为保障“一张图”顺利运行，武汉发布了《武汉市规划管理用图使用规定》并建立了配套实施机制，包括动态维护更新机制、规划联动调整机制和成果审查认定机制。在与经规的协调方面，城规、土规主动与经规协调，在新一轮城市总规审批前，五年空间布局规划参与五年规划；新一轮城市总规审批后，近期建设规划和土地年度计划与五年规划共同展开编制。12重庆：破除部门利益之争力行“四规叠合”“四规叠合”综合实施方案是在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索四类规划在空间上的协调要素、工作方式及实施机制。“四规叠合”的规划期限为5年，基本为一届政府的任期。“四规叠合”重在协调，落在实施，将5年的社会经济发展目标、生态环境保护目标、耕地保护目标等与空间资源合理利用挂钩，最终将成为一届政府的行动准则，并成为吸引市场主体参与建设的投资指南。13广州：在全国率先编制“三规合一”规划（1）规划整合，形成一张图。“一张图”中划定基本生态控制线、基本农田保护控制线、城乡建设用地控制线、产业区块范围控制线“四线”；（2）智慧管理，搭建一个信息联动平台。建立“三规”规划管理信息互通联动的机制，实现“三规”部门间的信息共享，并实现审批信息实时联动；（3）统筹协调，构建一个协调机制。构建一个由市政府统筹、多部门参与的协调咨询的工作机制，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾；14（4）管理创新，建立一套高效的协作审批流程。深化行政审批制度和机构改革要求，创新政府管理方式，改变目前重点项目“串联审批”为“并联审批”，大幅提高行政审批效率。（5）试点先行，技术储备。建立“一图双坐标”制度，要求涉及“三规合一”的所有基础及成果数据必须实现一张图基础上的广州坐标和西安坐标双向转换。对照城市规划用地分类和土地利用总体规划分类中各地类的涵义，对两类规划的土地规划分类标准在大类以及中类上进行衔接。制定了《广州市区（县级市）“三规合一”规划编制技术指引》、《广州市“三规合一”规划数据标准》，明确了区、县级市“三规合一”技术内容和技术标准。15厦门：“美丽厦门”指导下的三规合一工作依托“美丽厦门”战略规划，厦门市委书记亲自领衔三规合一领导工作小组，推进三规合一工作。厦门三规合一工作主要包括“一张图”、“红线”和审批改革三大内容。（1）规划一张图。“一张图”以国民经济和社会发展规划为指导，通过协调城乡规划与土地利用总体规划在空间布局上的差异，确保这三个规划在保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数上的一致性，划定构建了统一的城市发展平台。在“三规合一”一张图的基础上，厦门下一步将把海洋、水利、市政、交通等涉及用地空间的规划都纳入到这张图中来，形成全市“多规合一”的一张图。16（2）“红线”强化底线思维。“三规合一”明确各类规划的“红线”和边界，强化的是一种“底线思维”。在解决城市发展与生态环境保护冲突的问题上，“三规合一”明确了保护空间和建设空间。山体林地、水源保护区、基本农田、城市生态廊道、城市公园都被划入生态控制线，为保障城市生态安全划下了底限控制线。目前厦门已经终止了所有在生态控制区内的项目审批，出现在生态控制区40平方公里的建设用地正在逐步被清退。目前厦门正在推进规划控制线立法，准备将划定的生态红线、城市开发边界等控制线纳入地方立法，形成条例。17（3）依托信息化手段建设项目跨部门一站式审批。在“一张图”的基础上，构建了全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。该平台建立后，在初步实现了建设项目信息、规划信息、国土资源管理信息的资源共享共用基础上，将全市涉及用地空间行政审批的事项接入该平台。行政审批系统内实现网络互通，变串联审批为并联审批，“跑部门”变成了平台上的部门内部协调。以空间信息平台为基础，加快推进网上审批、政务公开。2014年8月底，厦门市空间信息联动管理和业务协同平台进入试运行阶段，建设项目今后将实现跨部门一站式审批。新的审批流程共整合为五个阶段：用地规划许可、可行性研究报告批复及工程规划许可、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案。每个阶段的审批，都将实行统一收件、同时受理、并联审批、同步出件模式。18五、启示和思考1、加强规划目标与内容的协调，整合形成相互衔接的规划目标，在此基础上建立一张图（还包括城乡规划及其它各类规划），将整合后的规划目标与内容落实到空间上。在此过程中，应借鉴“反规划”和“负面清单”的理念，树立底线思维，以资源环境承载力为基本出发点来合理确定规划目标与内容。192、强化规划实施管理，搭建统一的信息管理平台，实现规划成果、项目审批、规划调整和修改等各类管理信息联动共享，建立一套保障规划实施的高效协同的工作机制。3、构建一个由政府统筹、多部门参与的协调咨询的工作机制，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾。20谢谢！ThankYou!