关于京津冀协同发展的若干思考

1关于京津冀协同发展的若干思考2015年07月24日中国发展观察杂志社肖金成，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长、中国社会科学院研究生院博士生导师、中国区域经济学会副理事长、中国区域科学协会副理事长。长期从事区域发展、国土开发等领域的决策研究和学术研究。近年来，主持完成了国家发改委重点项目“协调空间开发秩序和调整空间结构研究”“中国十大城市群研究”“中国区域规划研究”“中国特色的城市化道路研究”等研究工作。京津冀地区位于环渤海地区的中心位置，是国家经济发展的重要引擎和参与国际竞争合作的先导区域。京津冀协同发展正逢其时京津冀地区无论是从经济发展、社会空间布局，还是生态环境方面，都对三地协同发展提出了迫切需求。京津冀协同发展不仅正逢其时，更是箭在弦上。（一）经济梯度格局亟需产业分工协作从经济发展阶段来看，北京、天津、河北分别处于后工业化阶段、工业化后期阶段和工业化中期阶段，呈明显的梯度变化格局。对于后工业化地区，城市规模不经济问题较为2突出，大量劳动力和产业将从城市中心向外扩散，区域对外作用以辐射为主。对于工业化中期地区，集聚作用正发挥主导，以特定增长极为载体吸引着外部的各类资源向此集聚。对于工业化后期地区，集聚辐射作用介于两者之间。目前，京津冀经济发展阶段协调互补，三地相互之间产业分工协作体系应已较为成熟。然而，目前京津之间、北京新城与环京县市之间、河北各县市之间都存在不同程度的产业结构雷同、资源分散利用、地区恶性竞争的情况。京津冀三地对产业分工协作的需求迫切。（二）社会空间差异亟需区域协同合作作为全国三大城市群之一，京津冀地区城镇居民家庭可支配收入约2.8万元，仅为长三角地区的4/5左右，也低于珠三角的平均水平；城市化率落后长三角和珠三角10个百分点以上，社会发展程度相对较低。另外，京津冀内部城市体系结构性失衡问题较为突出。城市体系出现了明显断层，大城市数量明显偏少，仅有六个，且人口300万以上500万以下的城市仅有唐山市一个。地区城市体系中顶层是北京、天津两个超大城市和特大城市，底层是数量占95%的中等城市和小城市，中间层的大城市数量过少，无法承接来自顶层的辐射，带动底层发展的能力也较弱。由此导致了京津冀地区城市体系和社会发展的整体失衡。另一方面，城市体系之所以中间层未能壮大，主要是由于区域发展固步自封所致，3尤其是超大城市和特大城市与区域整体合作体系未能建立，人流、物流、资金流、信息流并未在区域间顺畅流通。（三）生态环境现状亟需环保联防联控京津冀地区整体地势呈西北高、东南低的特征，基本由东南平原区、冀西冀北山地区、坝上高原区组成。区域地形地貌特征是生态环境保护的重要依托，对北京而言尤其如此。北京北部和西部分别是燕山和太行山，主导风向是偏北风和偏西风。曾经受北部内蒙古高原、西部黄土高原重要沙尘源以及主导风向的影响，北京频繁受到沙尘暴的侵袭。随着三北防护林等一系列生态环境保护工程的成功实施，近年来，沙尘的影响已经明显减弱。京津冀协同发展的整体架构空间是经济、社会、资源环境、基础设施等一切要素活动的载体。以空间布局为统领，京津冀协同发展应是“三核引领、一轴两带、多点支撑”的开放合作整体架构。（一）三核引领“三核”即北京、天津、石家庄三大都市，三核内部之间又具有不同层级和定位。京津冀地区以核心城市为引领，依托集聚辐射作用，实现整个地区协调发展。北京市是国家首都，承担着国家政治、文化、科学教育、国际交往等职能。另外，北京已步入后工业化社会，在创新、金融、商务、信息、教育文化，以及其他高端服务业等方面具有难以匹敌的4优势。以北京为龙头，对外吸引国际高端要素聚集、提升国际地位和功能，对内优化区域资源配置、疏解中心城区与其经济社会发展阶段不相适应的功能，引领整个城市群实现全面协调可持续发展。天津市是国际港口城市和北方经济中心，在京津冀地区城市体系中既是发展较为成熟的中心性城市，同时也能辅助北京完善首都城市职能。目前天津已步入工业化后期且具有优越的区位条件，在港口贸易、生产性科技研发、现代制造、物流等方面具有独特的优势。另外，该市在依托本地优势领域的金融、信息、商务、会展等高端服务业方面也具有培育潜力。在城市体系中，天津既是发挥辐射作用，带动周边沧州、廊坊、唐山等次级城市发展的中心，又是承接北京且发挥港口和经济基础优势、在京津冀城市体系中辅助北京带动整个城市群协调发展的重要核心。石家庄市是河北省省会，冀中南地区中心城市。目前，石家庄基本处于从工业化中期向工业化后期过渡阶段，装备制造业、纺织服装业、钢铁工业、石化工业、建材工业仍是其主导产业，一些先进制造业和高端服务业正处于培育阶段。在京津冀城市体系中，石家庄是带动冀中南区域发展的核心，一方面承接北京、天津的辐射，集聚周围区域的资源要素，加快自身的壮大发展；另一方面，向衡水、保定、邢台，以及山西阳泉等地区的辐射作用已开始显现，带动周围5地区发展能力会逐步增强。（二）一轴两带“一轴”，即京津发展轴，“两带”分别是滨海经济带和京广北段经济带。京津发展轴，分布着北京、廊坊、天津等节点，至天津滨海新区到达渤海。本轴连接着北京和天津两大核心城市，是京津冀地区的发展主轴。京津发展轴是京津冀地区沟通内外、辐射带动、规模增长的重要支撑。北京、天津在世界产业和职能分工体系中发挥着越来越重要的作用，此轴是京津冀地区对外全面开放合作的主要平台。另外，人才、科技、信息、资金等要素以此轴为依托，在物理和虚拟层面快速流动，推动着区域经济高端化、快速化发展。此轴城镇化发展日趋成熟、基础设施建设逐渐完备、城市管理水平较高，社会发展在整个京津冀地区起到示范和带动作用。滨海经济带，沿渤海延伸，分布着秦皇岛、唐山、天津、沧州等节点。本经济带依次有北戴河新区、曹妃甸新区、天津滨海新区、渤海新区等新兴增长地区，是京津冀地区产业发展的重要支撑。滨海经济带在京津冀地区装备制造业、化工产业、钢铁产业等转型升级以及在港口物流发展方面具有较大空间和发展潜力。另外，本经济带在集约、节约利用海岸线资源，保护滩涂、湿地、水生生物资源方面能发挥巨大的作用。6京广北段经济带，沿太行山延伸，分布着北京、保定、石家庄、邢台、邯郸等节点。除北京外，本经济带的节点城市均主要处于工业化中期，并以重化工业为主导产业。产业主要是钢铁工业、石化工业、装备制造业、纺织服装业、煤炭产业、建材工业、农产品加工业等。一方面，本经济带是京津冀地区重要的经济增长区域；另一方面，也是京津冀产业转型升级、优化提升的重点区域。此外，本经济带的节点城市均分布于太行山以东，受太行山、燕山阻挡的影响，这些城市重化工产业造成的空气污染无法向外扩散。由此，加剧了京津冀地区空气污染程度。因此，从环境保护视角，也对这一经济带产业转型升级、环保联防联控提出需求。除以上经济发展轴带外，太行山和燕山区域是京津冀地区重要的生态功能屏障。本区域在涵养水源、防风固沙、水土保持、提升植被覆盖率、调节区域水分循环等方面具有重要作用。（三）多点支撑地区性中心主要是带动周围地域经济社会发展的城市，分别是唐山、保定、邯郸、沧州、衡水、秦皇岛。张家口、承德主要承担京津冀生态涵养功能，在此不列为经济支撑中心。唐山市是典型的以钢铁为主导的重化工业城市，目前基本处于工业化中期。唐山分别位于北京的东部、天津的北部，7分别承接两大都市的辐射作用。另外，本城市是地区性中心，具有较大的辐射影响范围，带动着周围曹妃甸区、唐海县、滦南县、滦县等区县的发展。保定市是以重工业为主的工业城市，主导产业包括汽车、新能源、纺织、食品和建材等行业。保定市目前基本处于工业化中期。从区位来看，保定位于北京和石家庄两大城市轴线之间，是重要的节点性城市。邯郸市同样是重化工业城市，钢铁、煤炭在工业产值中占据较大比重，目前处于工业化中期。邯郸市位于河北省南部，是冀南重要的增长极，带动着武安市、磁县、临漳县，包括沙河市等县市的发展。另外，邯郸市与邢台市有较强的合作发展空间，与河南的安阳等地域也具有一定的区域作用。沧州市是以石油化工为主导的重化工业城市，管道装备及冶金、机械制造、纺织服装、食品加工等产业也具有一定比重。目前该市处于工业化中期的后阶段。沧州承接了天津的一定辐射作用。另外，作为地区性中心，沧州的发展也带动着周围黄骅市、泊头市、南皮县、盐山县、海兴县、青县等县市的发展。衡水市是重化工业城市，钢铁、化工在工业产值中占据较大比重。目前该市处于工业化中期。衡水市位于冀东南，在一定程度上承接石家庄市的辐射作用。作为地区性增长8极，带动着冀州市、枣强县，包括新河县、南宫市等县市的发展。另外，衡水市与山东德州市具有一定的区域作用。秦皇岛市也是工业偏重的城市，钢铁、农副食品加工、玻璃、装备制造等在工业产值中占据较大比重。目前该市处于工业化中期。秦皇岛位于冀东北，以山海关区、北戴河区为重要支点，带动冀东北片区的发展。加快推动京津冀协同发展的若干建议（一）强化统一领导京津冀地区需要协调中央与地方，地方内部省、市、县不同层级以及相同层级之间的复杂关系。以往实施的双方甚至多方合作、协调、会谈机制往往范围受局限，且缺乏可持续性。必须建立一个超越三方行政权力的高层次协调机构，统筹推进京津冀的协同发展。在“京津冀协同发展领导小组”基础上，必须强化领导，推动京津冀长远发展的战略性规划、协调发展中遇到的重大问题、监督和评价协同发展的工作进展情况，推进京津冀协同发展顺利实施。另外，在该小组的统一领导下，京津冀三方政府应尽快建立协调机制和对话体系，强化京津冀内部的沟通合作。（二）加快顶层设计顶层设计是区域发展的基础和前提，一个战略性、综合性、长远性的规划和蓝图是区域全面协调可持续发展的关键。因此，必须强化顶层设计和战略规划的基础性地位，加9强规划引领和规范作用。编制京津冀地区战略性规划，描绘本地区未来发展蓝图；保障规划的权威性，一旦制定不能随意更改；严格执行战略规划，使得地区居民、投资者、管理者有明确的预期；在战略性规划基础上，层层编制详细规划，丰富完善规划体系；在详细规划中合理协调严肃性与适度弹性之间的关系，使规划更符合实际和可操作性；以每5年一次检查、每10年一次调整为周期，保障规划编制的科学合理性。（三）实施重点突破京津冀协同发展当前最直接的突破口应是生态环境保护问题。除机动车外，河北地区的重化工业污染是北京污染的重要来源。而污染治理除联防联控外，源头的治理更为重要，这实质上涉及产业的发展和人口的分布，即三地间产业如何协调合作，实现利益共享和成本共担；人口如何合理流动，实现资源合理有效分配。而以上又涉及三地的生态补偿机制、财税分享机制、社会保障协调机制、公共服务共享机制、产业利益分配机制等一系列问题。可由生态环境保护为突破口，协调三地的体制机制问题，实现京津冀地区协同发展。