关于农村土地流转的几点思考

关于农村土地流转的几点思考发布时间：2015-12-24作者：周桂娟陈卫东金璋农发行应坚持有所为有所不为，选择合适的支持路径，发挥好政策导向、信贷引领、宏观调控、弥补市场失灵等重要政策职能，这样才能在土地流转的改革大潮中有所作为。近年来，全国各地的农村土地流转进程明显加快，农业规模经营蓬勃发展，但是土地流转的形式千差万别，金融信贷如何规范支持农村土地流转需要进行深入思考。一、农村土地流转的法律依据2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》,是我国关于农村土地流转和规模经营的最主要的法律法规。关于农村土地承包经营权，从法律意义上来说，是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权，属于一种相对独立的土地他物权，具有一般物权的独占性和排他性。《土地承包法》第三条规定“国家实行农村土地承包经营制度”，同时，第四条规定“农村土地承包后，土地的所有权性质不变”，明确了我国农村土地的“所有权”仍属农村集体所有。第五条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，点明了农村集体经济组织成员具有承包土地的权利，即日常所说的土地“承包权”。第九条规定，“保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”，指出了承包的土地可以用于生产经营，即承包方拥有承包土地的“经营权”（“使用权”）。因而，笔者认为，《土地承包法》中关于土地承包经营权包括两种权能，即土地承包权和土地经营权，土地经营权也即我们经常提到的土地使用权。《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也进一步明确，引导农村土地经营权有序流转，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。二、当前农村土地流转的主要形式在当前的实践操作中，各地的农村土地流转形式更加多样化，主要有以下几种形式。（一）转包。是指承包方在一定时期内将承包土地经营权转给其他农户，转包后原土地承包关系不变，接包方按转包时约定的条件对转包方负责。（二）出租。是指承包方将承包土地经营权租赁给他人从事农业生产经营，出租后原土地承包关系不变，承租方按出租时约定的条件对承包方负责。（三）互换。是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对承包地块进行交换、调换，互换后原土地承包关系不变，主要适合土地零碎分散的农户进行土地调换以利于连片集中和规模经营，与目前部分地区的联耕联种有着异曲同工之妙。（四）转让。是指经承包方申请和发包方同意，将土地承包经营权让渡给其他农户，转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权灭失。《土地承包法》对此亦进行明确规定。（五）代耕代种。是指暂时无力或不愿经营或外出打工而又不愿放弃承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人耕种，代耕代种或托管，分有偿或无偿等形式，但原承包合同关系不变。（六）联耕联种。是指由村两委引领，承包方按照自愿的原则，破除田埂，将碎片化的农地集中起来，实现有组织的连片种植，实行统一的联管联营，与部分地区的大田托管相似。（七）入股入社。是指承包方之间自愿联合，将土地承包经营权量化为股权，组成股份公司或者合作社等从事农业合作生产经营。合作社或股份有限公司对土地实行招标承包，或者对外租赁，或者直接开发，农民按股分红。（八）反租倒包。是指由乡镇政府或村集体主导，将农民手中的责任田以一定的租金反租过来，再倒包给农业大户或农业企业从事规模经营，原土地承包关系不变。（九）其他新型流转方式。2007年，重庆获国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，九龙坡区作为重庆先行的试点区域，在农村土地使用制度方面进行了大胆尝试，开创了“宅基地换住房、承包地换社保”的方式。近年来，江苏无锡市惠山区等地也进行类似探索。这种“双置换”方式，农户自愿放弃土地承包权和经营权，从土地中解放出来，主要从事二、三产业。三、农村土地流转的主要类型分析按照农户流转的是土地承包权，还是经营权（使用权），抑或农民完全脱离土地，不再保留任何权利，可将当前土地流转的几种形式分为：“小流转”——保留承包权、流转经营权；“大流转”——有条件保留承包权、放弃经营权；“双置换”——农户放弃土地承包权和经营权，以承包权换社保、以住宅换安置房，农民变市民。（一）小流转转包、出租是“小流转”的比较典型代表，这种方式不改变原有的农村土地承包关系，农户履行原有合同的义务，只是将现有承包地转给门旁邻居或亲朋好友去耕种，或有偿或无偿；有的将承包地租给种田大户，收取一定租金；少数地区以村集体经济组织为主导，集体将承包地转包或出租。其主要特点是：一是流转范围小、对象明确，流转双方一般限于同一经济集体组织，流转的为自家的承包地。二是形式简单明了、手续简便，一般只需口头协议，存在纠纷也由双方当事人协商解决。三是流转时限短，多是临时性的2、3年，主要针对暂时无力经营土地或在乡镇就业从事非农产业且不愿完全放弃土地的农户。但是，这种方式存在的最大问题就是流转关系不够稳定。近年来，受工业企业持续低迷影响，一些农民工相继返乡，纷纷要求返还承包土地的使用权。另外，农业规模化经营前期投入多、投资回报期限长，但流转期限的不确定性，使得接包方对流转后的土地投入不大，农田提质增效不明显，甚至可能会对流入土地进行掠夺式经营。（二）大流转转让、入股入社是“大流转”的主要典型代表。一些从农村土地中解放出来的劳动力，他们有着稳定的非农职业和非农收入，自愿放弃土地，将土地承包经营权让渡出来，流转给专业的农村土地流转经营公司或产业化龙头企业等。有的经济发展较快的集体经济组织内的农户，以各自土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，统一经营，按股份进行分红。这种方式一方面能够让农民在脱离土地“约束”的情况下，分享土地增值收益，另一方面，土地经营权的转让，又推动了农村剩余劳动力的转移，带动了农村第二、第三产业的发展。同时，由于土地流转的期限较长，相对稳定，合作社和股份公司或接包方可以对流入的土地进行长期、持续地投入，有利于发展规模农业，促进农业现代化建设。存在的主要困难是：大规模的土地转让需要当地土地流转工作（包括土地确权、合同签订等）已经成熟，并具有一套完善的操作制度；入股入社的附加条件多，程序比较复杂，农户分享的股份无法继承，不得赠送、转让与抵押等。此外，企业一旦出现经营不善甚至亏损，农户入股的承包土地经营将被用于清偿债务，农民将丧失基本的生产资料，势必影响农村稳定。（三）双置换目前，一些经济社会发展水平较高、农村劳动力转移就业占比大、农民以非农收入为主的地区，以政府为主导，农户自愿退出土地承包经营权，享受城镇市民的各种社会保障，同时，农户用农村的宅基地来换取安置房，基本上完全脱离了土地，农民变市民。双置换后，对原农户承包的耕地进行大面积的农田流转，有利于建设高标准农田，调整优化种植结构和生产方式，开展农业规模化、集约化、机械化种植，推动现代农业建设迈上新台阶。同时，对原来农民宅基地进行整治、复耕，整饬农田，增加了可耕种农田面积，有利于政府对城镇的总体规划，腾挪出更多的农业用地，用于涉农的二、三产业发展。此外，也有利于当地农业生态保护，进一步改善农村、农民的居住环境。存在的主要问题是：农民变市民后能否快速融入城镇，“新市民”的利益能否得到有效保障；农民失地后，可能发生无地少地农民的社会问题，不利于农村和整个社会的稳定，特别是土地承包权落入集体经济组织之外的主体手中，可能瓦解集体经济组织；流转后土地的性质是否会发生变化，土地的用途如何进一步监管，是否会存在耕地“非农化”问题等。四、农发行支持农村土地流转的选择农发行应坚持有所为有所不为，选择合适的支持路径，发挥好政策导向、信贷引领、宏观调控、弥补市场失灵等重要政策职能，实现好政府意图，这样才能在土地流转的改革大潮中有所作为。（一）全力做好“双置换”项目由政府主导，对自愿退出土地承包经营权的农户，通过“宅基地换住房、承包地换社保”的方式，促进农村土地的集约利用，发挥农村土地使用效益，消除土地对农村劳动力转移的束缚。对农户退出的宅基地和承包地，由政府主导成立专门公司，开展集中规划、集中流转、集中整治和配套基础设施建设，对整治完毕的农田直接从事经营管理，用于建设现代农业示范区、高效良田整治、特色农业等园区建设。目前，江苏省分行支持的无锡阳山现代物联智慧农业产业园区建设3.8亿元项目，是由无锡市惠山区委、区政府主导，进行“农村住宅置换安置房、土地承包权置换社保”的积极探索。惠山区政府与承贷企业——润阳农业公司签订《委托代建合同》，由该公司作为项目的委托代建人，承担项目的建设及管理工作。润阳农业公司与项目建设区域村委会进行土地流转的协商，在农户自愿的前提下，将土地流转至公司名下，用于大规模的水蜜桃种植、研究，桃园区域的基础设施建设，以及水蜜桃物联网建设等。润阳公司为农民提供安置房，缴纳社保费用。这种土地流转方式，进一步优化了农村土地资源配置，将农村土地流转、农业提质增效、加快推进农业现代化和社会主义新农村建设密切联系起来。（二）主动拓展“大流转”贷款大力支持政府开展农村土地产权流转交易和综合服务平台建设，是拓展“大流转”的有效方式。由政府部门引导有着稳定非农职业和非农收入、自愿放弃土地的农户，将土地承包经营权让渡给政府出资成立的专业土地经营管理公司，将零散的土地集中起来，统一规划，统一经营，再将流转土地转包给本地家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型经营主体，并为这些经营主体提供技术支持、信息支撑和周转资金等全方位的服务。目前，江苏省分行支持的汉润农村土地流转经营有限公司，系政府成立的专业土地流转经营公司，企业管理职能包括流转土地的现场勘查与价值评估，对土地经营权相关手续的审核、调查；服务职能包括土地二次流转中介服务，农业土地开发利用规划；融资职能包括向家庭农场、农民合作组织等经营主体提供资金服务；经营职能包括自身流转土地的经营、二次流转前土地空置期的经营，农机农资等生产资料的经营等。其自身经营的万顷良田是江苏试点单位。此外，由该类平台公司对流转土地实施整理、复垦后，建成高标准农田，发展订单农业，打造优势农业品牌，同时返聘农民进行耕作，带动农民增收，推动农村一二三产业加速融合。（三）探索创新“小流转”业务审慎直接支持家庭农场、农民专业合作社、小微龙头企业的农村土地流转和规模经营业务。农发行要根据自身经营管理特点，充分利用政策性优势，与其他商业金融机构进行差别化竞争，审慎支持依法登记并取得法人资格的农民专业合作社，暂不支持按照个体工商户注册的种田大户、家庭农场、农民专业合作社。基层行要深入领会、认真把握政策要求，虽然目前家庭农场和农民专业合作社不是业务拓展的重点群体，但可以通过积极搭建相应的政府增信平台或成立专门的统贷统还主体，通过批发的方式间接支持。也可以择优支持政府给予政策扶持的产业化龙头企业、农垦系统农场，从事大规模土地连片耕种和统一管理，实施订单农业，以及生产基地建设。同时，要进一步拓宽思维、创新思路，围绕粮棉油、林牧渔、经济作物等种养、购加销和冷链物流、互联网+等全产业链建设，通过“产业化龙头企业+家庭农场（农民合作社）”等形式，探索出与农发行经营管理特点高度契合的信贷支持模式。（四）需要注意的几个问题一是必须严格遵守《农村土地承包法》和《农村土地承包经营流转管理办法》的有关规定，坚守“农户自愿、程序合法、手续完备”的原则开展土地流转，决不能违背农民的意愿强迫流转，不得擅自改变原有耕地的农业用途。二是充分结合我国国情和民情，稳妥处理土地流转违约纠纷矛盾，防止企业将包袱甩给地方政府，农民的利益得不到保障的问题。积极解决好老农或被竞争淘汰下来农民的出路问题，维护好农村稳定。三是重点支持政府委托代建和政府特许经营融资模式。要紧紧依托政府增信开展业务，充分发挥财政资金对金融资金的引导和撬动作用，重点支持政府委托代建购买服务和政府特许经营项目，有效防范信贷风险。四是进一步加强农村土地流转的调研。及时掌握国家政策，深入开展土地流转调查研究，探索制订土地流转和规模经营中流转费用、复耕垦、水电管网和防护林等建设的标