关于国企土地利用评价体系构建的思考

关于国有企业土地利用评价体系构建的思考陈向玲摘要：本文在对国有企业土地利用现状和管理需求分析的基础上，提出应建立国有企业土地利用评价体系。在国内外土地利用评价综述的基础上，结合市属国有企业土地利用特点，提出了国有企业土地利用评价体系的构建思路：应将土地价值水平、土地利用市场化程度、土地利用合理性、土地利用社会环境影响等方面的评价指标作为重点纳入评价体系中，建立由土地利用状况、土地利用效益、管理绩效三个子目标为导向的综合评价体系。国企土地利用评价成果有助于宏观掌控土地资源利用情况，实现对企业土地利用水平考核，促进对企业存量土地的盘活利用，促进土地节约集约利用。关键词：国有企业；土地利用评价；评价体系；考核一、引言党的十八大报告指出，“要深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制”，党的十八届三次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“深化国有建设用地有偿使用制度改革。扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用，减少非公益性用地划拨。”、“积极发展混合所有制经济。”以市属国有企业为例，截至2013年底，市属国企土地有偿使用比例低、与城市建设规划性质吻合度低的问题依然突出，大量市属国企用地仍存在容积率较低、土地利用不充分问题。深挖潜能，创新机制，扩大国有土地有偿使用范围，有效解决土地低效利用问题，成为当前国有企业土地管理的主要内容。在此背景下，建立国有企业土地利用评价体系，对贯彻落实全会精神、深化国有企业改革，深化国有建设用地有偿使用制度改革、增强企业用地管理水平，2增强国有企业土地参与宏观调控的能力，具有重大的理论和现实实践指导意义。本文在国内外土地利用评价综述的基础上，以市属国有企业为研究对象，结合市属国有企业土地利用特点，探讨国有企业土地利用评价体系框架，旨在抛砖引玉，提供建立国有企业土地利用评价指标体系构建思路。二、土地利用评价综述国外早期土地利用评价主要以农用地的一般评价为主，如1903年美国农垦局试拟的以发展灌溉为目的的土地评价方法和1936年美国农垦局为水土保持而提出的土地潜力分类。随着发展土地评价和政府征税目标相结合得到了进一步规范和发展，相继出现了美国1933年提出的“斯托利指数分（STR）”和康乃尔评价系统（Cornellsystem），法国财政部1934年提出的《农地评价条例》，以及德国在1930年代提出的土地指数分等。1970年代，土地评价逐步和土地利用规划相结合，逐步从原来的一般性评价向专门评价过渡。1976年联合国粮农组织发表了《土地评价纲要》，提出了针对特定土地利用方式对土地的适宜性和适宜程度进行判定的土地评价框架。该框架被许多国家接受和采用，是全球范围内土地评价研究广泛开展并走向成熟的重要标志。在此基础上，澳大利亚联邦科学与工业组织、英国土地资源开发中心等研究机构积极开展非农土地评价并与土地利用规划结合，使得土地评价研究有了更深入发展，从原有的农业用地向工业、城镇建设用地扩展。[1]随着土地评价类型的多样化，众多新的评价方法也不断地被提出并应用到土地评价体系中去，但目前为止尚未形成大家普遍接受的指标体系和评价方法。目前，国内主流研究思路是从土地集约利用的内涵出发，构建评价指标体系，选择定量模型评价具体城市的土地集约利用状况。从指标体系的构建看，绝大多数学者主要从城市土地的投入、产出、利用的合理性或可持续性等多个方面选择指标，也有学者从不同空间尺度下城市土地集约利用的具体问题出发，分别从宏观、中观和微观层次构建相应的指标体系。[2]现有研究大多通过对城市土地集约利用内涵的理解来选择评价指标，主要包括土地利用结构指标、土地利用程度3指标、土地利用效益指标、土地利用可持续性指标四个方面。为了更好地满足城市土地管理的需要，一些城市在土地集约利用综合评价的基础上，开始探索基于过程的动态模型方法，如ANN模型、BP模型和SM（SensitivityModel）模型的尝试。[3]随着城市土地集约利用研究的细化和深入，需要对大量图形数据和属性数据进行加工、处理、分析和统计，RS和GIS的运用提供了很好的技术支持。[4]RS和GIS空间分析方法在土地利用评价中的运用也是目前土地利用评价研究的重要方向。三、市属国有企业土地利用特点1、市属国有企业土地利用现状由于历史的原因，市属国有企业土地利用具有“土地数量大、分布范围广、土地用途多样、土地有偿使用率低、权属证件齐全率低、利用效率低”的特点。截止2013年底，市属国企拥有共计一万多宗地，部分宗地分布在外埠，个别宗地位于境外；市属企业土地用途包括商务金融、综合办公、工业仓储、文体教卫、种植养殖、市政设施以及居住等多种；根据企业主营业务类型，市属企业类型可分为，基础设施企业、综合投资企业、工业企业、施工与房地产开发企业、农业企业等多种企业类型。2、市属国有企业存量土地再利用近几年，在贯彻落实中央“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”的宏观调控政策中，北京市政府根据国务院、国土资源部的要求，顺应经济转型、市场需求，结合北京市的实际情况，从土地节约集约利用出发，出台了一系列市属国有企业自有用地再利用政策。在北京市政府关于市属国有企业自有用地再利用的多项政策引导下，市属国企积极参与到民生工程建设中，利用自有用地建设自住型商品房、公共租赁住房、定向安置房，在取得客观、稳定的经济效益的同时，为调控房地产市场、稳定房价、做出了突出贡献，为政府完善住房保障体系做出了重大贡献。4四、国企土地利用评价体系构建市属企业土地利用特点决定了对市属企业土地利用评价不同于从土地集约利用内涵出发的土地利用评价。市属企业土地利用评价体系的构建，应以企业为主要研究对象，从企业的视角出发。国企土地利用评价是指以国企为对象，对企业所拥有土地的利用效果和企业土地管理绩效进行的综合评价。1、评价体系构建要点借鉴国内从土地集约利用内涵出发构建的评价指标体系研究成果，结合市属国企土地利用特点，对于国企土地利用评价体系的构建，应将以下几方面的评价指标作为重点纳入评价体系中。（1）土地价值水平土地资产作为企业资产的一个重要组成部分，土地资产价值显化的重要性越来越成为企业的共识。市属国企在吸引外部投资时，受自身技术、市场、资本等方面问题制约，土地资产往往是吸引投资的主要生产要素和对价资本。对土地利用经济效益的考量，应打破以往惯用“地均”指标的套路，将土地价值水平（公允价值，而非账面价值）作为国企土地利用评价中衡量土地利用经济效益的重要指标纳入指标体系。典型的指标有土地价值水平及其在企业总资产和净资产中比重、土地价值水平与企业总土地面积比重等。（2）土地利用市场化程度十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出，“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨”。完善的土地产权关系，是土地显化价值、进入市场交易的必要和充分条件之一。当前国有土地有偿使用的重要意义已逐步为企业所认识，国有企业土地有偿使用与否不仅直接影响到土地资产处置、抵押贷款、开发建设等企业经营活动，而且未有偿使用的土地不能作为国有资本投入到混合所有制企业，间接影响混合所有制发展，影响国有企业的战略发展。故而，应将土地利用市场化程度方面的指标作为国企土地利5用评价中重要指标纳入评价体系。典型的指标有办证率、土地有偿使用率等。（3）土地利用合理性土地合理性利用是显化土地资产价值，提高土地利用效益的前提，应将土地利用合理性作为国企土地利用评价中重要指标纳入指标体系。典型的指标有主业吻合度、规划吻合度、土地闲置率等。实际土地利用中，主业吻合度会极大地影响到企业对土地资产经营的决策；与规划是否吻合，往往成为土地盘活利用的重要障碍；土地利用低效及闲置问题，不仅直接关系到企业的经营效益和转型发展，甚至还会影响到企业办理土地有偿使用手续。（4）土地利用社会环境影响对国有企业土地利用的评价，应纠正单纯以经济增长指标考核的状况，加大社会、环境、生态等综合考评指标权重的要求。应将土地利用社会环境效益作为国企土地利用评价中重要指标纳入指标体系。在国企土地利用评价体系中纳入对土地利用社会环境影响评价，有助于为企业的经济发展和环境保护综合决策提供技术支持，形成真正可持续发展的土地利用。典型的指标是社会保障贡献率、就业贡献率、污染物排放量、废弃物再利用产值率等。2、评价指标体系架构评价指标体系包括目标、子目标和指标三个层次。基于以上分析，国企土地利用情况评价拟从土地利用状况、土地利用效益、管理绩效这三个目标开展。在这三大目标下可细分为土地利用结构、土地利用强度、土地价值水平、土地投入产出效益、土地出租效益、土地利用市场化程度、土地利用合理性、土地利用社会环境影响八个子目标。根据评价指标的选取标准，这八个子目标可分别由数十个具体评价指标来综合反映。三大目标、八个子目标与数十个评价指标共同构成国企土地集约利用评价指标体系。如图1所示。6图1国有企业土地利用评价体系设想图企业办公及生活设施用地率子目标层指标层目标层土地利用结构国企土地利用评价体系土地利用效益土地利用状况管理绩效土地利用强度土地价值水平土地投入产出效益土地出租效益土地利用市场化程度土地利用合理性土地利用社会环境影响厂房及配套设施用地率……容积率建筑密度……土地价值占总资产比重…………办证率主业吻合度规划吻合度……社会保障贡献率……出租率租金回报率……土地投资强度五、国企土地利用评价成果应用1、宏观掌控土地资源利用情况国企土地利用评价成果便于进行多维度的比较。通过纵向比较，可以了解本企业在时间序列上土地利用状态，以利于形成企业土地管理的动态跟踪机制；通过横向比较，可以了解在体系内与同等性质的企业相比较的土地利用状况，作为企业土地管理目标决策的参考。此外，对于一些重要的单项指标，可行的情况下，甚至可以考虑实现与国外同一行业间土地利用状况的比较。通过比较，使得对企业土地利用水平的掌握更为客观。如图2所示。图2多维度土地利用评价成果应用设想2、实现对企业土地利用水平的考核当前我国对企业经营业绩的考核多偏重于经济增长指标。国有企业土地利用评价体系的建立，搭建起了土地利用与企业经营业绩考核的桥梁，将对企业土地资源的利用评价纳入对企业的考核内容，实现了从土地利用状况、土地利用效益、土地管理绩效等几方面对国有企业土地利用的全面综合评价，使得对企业经营业绩的考核更为合理。3、促进对企业存量土地的盘活利用当前，在土地利用节约集约政策的激励、引导下，国有企业已经意识到土地节约集约利用的重要性，实践中也已经在运用土地盘活利用的政策进行有效的尝8试。国企土地利用评价成果的应用，将有助于企业加强土地节约集约利用顶层设计，系统地制定土地权属完善计划、土地盘活利用计划，将有助于企业土地利用管理体制的进一步完善。六、结论和讨论1、结论（1）本文在对国企土地利用现实需求和管理需求分析的基础上，提出了国有企业土地利用评价概念，并对国有企业土地利用评价的内涵进行了界定。国有企业土地利用评价，是以国企为对象，对企业所拥有土地的利用效果和企业土地管理绩效进行的综合评价。（2）本文在国内外土地利用评价综述的基础上，结合市属国有企业土地利用特点，提出了国有企业土地利用评价体系的构建思路：应将土地价值水平、土地利用市场化程度、土地利用合理性、土地利用社会环境影响等方面的评价指标作为重点纳入评价体系中，形成由土地利用状况、土地利用效益、管理绩效三个子目标为导向的综合评价体系。（3）在国企土地利用评价体系的应用上，本文提出国企土地利用评价成果有助于宏观掌控土地资源利用情况，实现对企业土地利用水平考核，促进对企业存量土地的盘活利用。2、讨论本文仅从理论上提出了国企土地利用评价体系架构，旨在抛砖引玉，提供国有企业土地利用评价指标体系构建思路。在国企土地利用体系构建实践中，涉及到指标的同质性处理、指标数据的可获取性、各项指标数据标准值的确定等诸多问题，有待于在后续国企土地利用评价体系研究工作中逐步完善。参考文献：[1]朱天明，杨桂山，and万荣荣.2009.城市土地集约利用国内外