关于城市防灾规划的反思

关于城市防灾规划的反思高军王天青【摘要】随着城市化进程的加快，现行防灾规划体系已不能适应发展的要求。本文从城市灾害的形成分析入手，提出防灾规划的基本体系及架构，以期对建立新的城市防灾规划体系有所帮助。【关键词】城市防灾；规划；体系【中图分类号】TU984．11＋6【文献标识码】A【文章编号】1002－2031（2005）05－0070－03“9．11”事件和“SASE”疫情印象未消，2004年7月10日的一场暴雨，使得北京市交通严重受阻，部分立交桥下因大量积水而造成交通瘫痪。两天后，奥运会举行在即的希腊首都雅典大停电，全城正常运转陷于停顿。人们也会自然地联系想起两年前北京因一场大雪变成了“世界最大的停车场”，去年美国停电、加拿大停电、伦敦大停电和意大利大停电，一年前韩国大邱市地铁火灾……。一次又一次的灾害使人们看到“原来我们引为自豪的现代都市竟是如此脆弱!”城市，是人类文明的集中代表，是人类生存和发展的聚集地，其安全性应当是城市综合竞争力的重要组成部分，是其可持续发展的基本保障。但是，近二、三十年来，世界城市规模急剧扩张，有些城市人口增加了几倍，而防灾、减灾能力却落后于经济发展能力，成为制约人类社会发展的主要矛盾之一。城市规划是综合协调城市各项功能的应用科学。现代城市规划产生的直接根源是“城市病”的出现和扩大，城市灾害是“城市病”的直接表现，因此城市规划对城市的防灾体系的建立肩负着重要责任。在我国现行的《城市规划编制办法》第十条第九款中规定：“根据城市防灾要求，提出人防建设、抗震防灾规划目标和总体布局。”这显然不能满足城市防灾的需求，在实际操作中有的城市在总体规划中增加了防洪、防风暴潮规划的内容，对提高城市防灾能力起到了较大的作用。但是随着世界城市化进程的进一步加快，全球环境质量下降，灾害天气频繁出现，原有的防灾规划设施已不能应对现实的需要，笔者认为有必要从体系上重新审视防灾规划，提出应对策略，提高城市的综合防灾能力。一城市灾害分析可以形成城市灾害的因素有很多：有自然的，如地震、洪水、风灾、地面滑塌沉降、泥石流等；有人为的，如战争、恐怖袭击、环境污染、火灾等。尽管多数灾害因素出现的频率较低，但往往具有突发性的特点，对城市的生命财产的破坏严重，造成的损失惊人。现就城市面临的灾害发展特点、趋势分析概述如下。1．城市重大自然、人为灾害和事故依然存在，一些新的致灾隐患还可能出现如前所述，城市的灾害问题（如水灾、地震、火灾、地质灾害等）仍然是制约城市发展的重要因素，而且随着城市规模的扩大、科学技术的发展，一些新的致灾隐患不断出现，如公共安全灾害、环境污染、通信信息灾害等。——公共卫生及安全灾害。城市人口稠密、交往频繁，正是传染病传播的好场所。上海市1988年1月份的甲肝大流行，造成30万人患上了甲肝，其中死亡18人。这是近几十年来中国局部地区最严重的一次传染病灾害。其他事件如美国的“9．11”及我国的“SARS”等，都成为悬在城市上空的一把“利剑”，必须引起高度重视。——潜在的城市环境灾害。环境灾害可分为突发性污染和渐进性污染事故灾害。两类灾害都具有潜在性、多样性、关联性和危害面广的特点。城市大气污染造成的雨雾会严重损害人类的健康，加速城市建筑物的老化。工业污水和生活污水侵入地面水体会形成综合性有机污染；侵入浅地层地下水系，会加速地下管道和桩基的腐蚀，引发工程事故。——通信信息灾害。随着信息高速公路主干网工程的建设并投入运行，社会及城市管理对信息技术的需求和依赖正日益深化。现代通信与信息技术在给人类社会发展带来机遇的同时，也潜伏着重大灾害，甚至是毁灭性的灾害。这种灾害可能来自误操作、某个元器件老化或人为破坏，也可能由于地震、洪水等自然灾害造成数据中心、票务系统、交通系统的瘫痪，甚至导致整个城市瘫痪。上述灾害有的已经在美国、日本、我国香港等地区发生过，尤其值得高度警惕。2．原有的致灾隐患的内涵和外延可能不断扩展、激化由于城市规模的不断扩大，基础设施种类的繁多，使原来影响较小的单一灾害造成的后果和影响不断扩展。如一场暴雨可能造成一座城市交通瘫痪、通讯中断，这无疑抬高了城市灾情级别，甚至为此付出生命的代价。青岛市由雷电引起的黄岛油库爆炸事件，在造成大面积火灾的同时，油料泄漏造成的大面积海域污染，其环境影响至今仍未消除。1999年6月24日，国际红十字会在发表的年度《世界灾难报告》中指出：气候恶化、荒漠蔓延、贫困加剧以及过度拥挤的城市预示着更加频繁与严重的“超级灾难”的可能性。3．不同灾害之间的关联性较强，综合性灾害的发生不断增加随着社会经济的发展，不同城市子系统之间的联系越来越密切，灾害发生时往往并行多种灾害，如发生地震灾害时可能会发生火灾、水灾、瘟疫及化学污染物的泄漏等多种灾害。许多城市拥有涉及生产、储运有毒害物质的企业，这些企业对有毒、有害物质的储运、加工成为城市环境灾害的灾源，稍有不慎或遇地震、火灾、风暴等自然灾害时，就会酿成大祸。1923年9月1日，日本关东地区发生8．2级特大地震，地震使煤气管道破裂而引发了特大城市火灾，由于众多消防设备及地下水管的震坏，大火不仅无法扑灭，而且火势越烧越旺、迅速蔓延，致使横滨市几乎全被烧毁，东京市也被烧掉了三分之二，情景极为恐怖。在死亡的14．3万余人中，多数葬身于火海，直接经济损失高达28亿美元。4．次生灾害比重呈上升趋势，人为事故在灾害发生起数、灾害损失中所占的比例不断上升灾害类型随城市化发展而变迁，由于人口与生产力向城市集中，防灾、减灾形势更加严峻。且城市化发展使次生灾害比重呈上升趋势。据统计，现代城市人为致灾及次生灾害造成的灾损已占全部灾损的60％以上。所以，从综合减灾观出发的城市灾害源，不仅指城市自然巨灾，还特别包括日益严重的城市人为灾害及人为、自然综合灾害等。二现代城市防灾现状与对策1．城市总体布局缺乏防灾意识，不利于城市防灾、减灾追溯历史，城市规划就起源于卫生防疫。通过预先规划来解决城市的下水道修建、垃圾堆放、城市布局和绿化带问题，以期通过城市规划解决“城市病”问题。而在现代城市的发展建设中，过多地考虑了城市的经济发展问题，对城市防灾问题考虑过少，仅把城市综合防灾作为一项配套工程考虑，使城市布局上存在应对灾害的功能缺陷。2003年非典期间，深圳南边的香港、北边的广州非典病例都有上千个，而深圳只有15例。主要原因之一是深圳规划采取了多组团模式，分为16个组团，700万人口分散在各个组团中，每个组团的居住、就业、娱乐、生活具有相对独立性，组团之间人口流量不大。疫病流行期间，即使采取隔离措施，对居民和务工人员的工作、生活影响也比较小。相形之下，广州、香港的“摊大饼”式发展就暴露了弱点。因此，仅仅指责现代城市欠缺某项防灾功能是不够的，有必要对城市规划布局进行整体检讨。2004年4月15日发生的重庆天原化工厂氯气泄漏事故造成9人死亡，其余15万人得到了快速转移，有人说这是个成绩；但中国灾害防御协会副秘书长金磊却看到了问题的另一面：重庆主城的7个区有危险品化工企业69家，它们与数百万市民朝夕相伴，城市规划的这一严重缺陷是酿成灾害的根本原因。针对上述问题应加强城市规划、管理与建设部门与人员的防灾意识，将城市综合防灾的思想自觉地应用到城市布局规划、各项建设管理中，在城市总体布局上提高防灾能力。经验证明，城市空间形态在城市防灾问题上更为重要，常有的单中心城市形态，使市区蔓延如同“摊大饼”。“摊大饼”的模式对小城市方便，而对大城市则不利。这种布局势必造成中心区拥堵，不利城市防灾。应该建立有相当规模的城市副中心，吸引、转移中心区功能，从而疏解中心区过分集中的人口和交通。这样的规划布局有利于城市的防灾、救灾工作。2．缺乏城市综合防灾的管理与协调机制，造成单一灾种防灾、减灾重复建设严重，存在局部高水准而总体偏低的状况中国的城市防灾体系起步较晚，但是发展比较迅速。目前国内已建立起由中央到地方的防汛抗旱指挥体系，各大中城市都按照各自的行政体系设立了医疗急救中心、交通安全指挥中心、防震减灾中心、消防指挥中心、城市工业事故源控制指挥中心、生命线系统防灾中心(含地铁系统)等。应该说这较过去是一个大进步，但是城市的发展一直在向人们提出新的课题。从综合减灾机制上看单一减灾机制仍然存在弊端，尤其是应急机制的欠缺。在1995年日本大阪神户大地震、1999年中国台湾大地震的诸多惨痛教训中，都包含综合减灾及其应急机制难以协调的缺点。从更为宽泛的意义上说，靠单一防灾体系的建设来提高城市的综合防灾能力难有止境。现代城市减灾涉及多部门、多灾种，是更为复杂的社会系统工程。现代的水利、地震、气象、消防、卫生、劳动安全、民政及其他有关部门，虽然都承担了灾害监测、预测、灾情报告及减灾的业务工作，但都不能代替总体的城市综合减灾管理，更无从体现科技减灾的思路，所以应借鉴国外经验，发展完善的、集管理与科技为一身的城市综合减灾中心。尽快组建我国各大中城市的应急事务管理委员会或办公室，予以协调、指挥并发布减灾信息，并协调各项防灾、减灾工程设施的建设。3．城市灾害学与城市的规划建设结合不足，不能有效地指导城市综合防灾体系的建设城市灾害学的建立使安全科学、灾害科学、环境科学及相关学科相互交叉，提出了更适合时代发展的综合科学技术构架，但是目前仅限于基础性研究，未能纳入到城市规划领域，不能有效地指导各项城市布局与建设。目前城市规划中的防灾规划仅限于单项配套工程的规划，没有形成更加有效的城市综合防灾规划体系，使城市的综合防灾、减灾能力大打折扣。为更加有效地提高城市的综合防灾能力，应将城市灾害学的研究成果纳入到城市规划体系中，形成综合防灾规划，与城市规划中的土地利用规划、空间形态设计、市政基础设施规划等一起构建成完善的城市发展建设指导体系。三城市综合防灾规划体系的架构综上分析，笔者认为只有建立起完善有效的城市综合防灾规划体系，才能将防灾专业的研究成果与城市规划建设实践有机结合，才能克服目前城市防灾能力脆弱的局面，才能全面提高城市的安全性。城市综合防灾规划体系包括“宏观”、“中观”和“微观”三个层次。1．宏观层面——城市综合防灾机构、预警制度与城市灾害风险分析（1）城市综合防灾机构与预警制度的建立为减少防灾设施的重复建设、协调各部门的防灾能力，首先应成立大中城市的应急事务（城市综合防灾）管理委员会或办公室，作为社会应急反应机制的执行机构，用于调动、协调各方面的力量进行防灾、救灾工作。城市减灾管理机构，不是为增加新机构，而是在高效、协调的统一系统思路下按新机制将城市抗震、水利、气象、事故及危险源、交通、消防、急救等防救灾机构重新组织起来，形成互补的、快捷运转的现代化城市所必备的应急机构。其主要职能是灾害预警、灾情发布、灾害救援以及防灾、减灾资金的筹措与运作。（2）现代城市灾害风险分析灾害风险分析是对风险区遭受不同强度自然灾害的可能性及其可能造成的后果进行定量分析和评估。它涉及到以下三个主要方面。——致灾因子（灾源）风险分析。根据城市所在区域与功能性质，研究给定区域内各种强度的自然灾害发生的概率或重现期。——承害体易损性评价。主要任务是分析研究灾害发生时对城市及其建筑物、构筑物的影响范围、程度。包括风险区确定：研究一定强度自然灾害发生时的受灾范围、等级；风险区特性评价：对风险区主要建筑物、其他固定设备和建筑内部财产，风险区内的人口数量、分布和经济发展水平等进行分析和评价；抗灾性能分析：对风险区的财产进行综合性能分析。——灾情评估。评估风险区一定时段内可能发生的一系列不同强度的灾害给风险区造成的可能后果。事实上，致灾因子是导致自然灾害风险的要素之一，易损性和社会经济特性决定了是否成灾。灾情评估是对灾害后果进行评估，提出量化的灾情报告，作为防灾标准制定的依据。2．中观层面——城市综合防灾空间布局只有把城市综合防灾体系在城市空间布局上予以落实，才能发挥其真正的作用。城市综合防灾空间布局包含两部分内容。（1）城市总体布局必须符合城市综合防灾的要求合理的城市布局是减少、甚至是消除城市灾害的重要途径。在城市总体布局规划中，要根据城市致灾因子（灾源）风险分析的结论，协调优