公共政策分析导论第1部分政策分析的方法论

第1部分政策分析的方法论·第2章政策分析的历史背景.................................392.1早期起源·················。························……40汉漠拉比法典····································……40符号专家···，··，······，······，··········。·····，····……41中世纪社会的专门知识························……42工业革命··········································……432.219世纪的历史背景···························……44经验研究的发展·································……44政治稳定性的提高···········，··················……46专门知识的现实基础···························……472.320世纪······，···································……48社会科学的职业化······························……49政策科学运动···。································……51一种“分析中心论”观点的发展··············一532.4面向后工业社会·································……55政策建议的制度化···········，··················……55后工业社会的政策分析·························，·…56专家指导论与专家建议论·····················……57通过对社会进步建议的批判，或者更准确地说，通过为获知某些经济或政治的行为是否能产生预期结果而进行的尝试，社会科学已经有了很大的发展。—卡尔·R·波普(KarlR.Popper):《历史决定论的贫困》(1960年)正如我们在第1章中所见，政策分析可以被理解为提供政策过程和政策过程中的知识的过程。川从这一宽泛意义看，政策分析和人类文明一样古老，它包括多种探询形式，从神秘主义和超自然的形式到现代科学。这种笼统的表达的好处是能让我们探究过去这一提供政策相关知识的过程(即政策分析)在含义上的变化。从词源上看，“政策”一词是从希腊语、梵文和拉丁语借鉴来的。希腊语和梵文的postpolis(城邦)和pur(城市)演化成拉T语的politic(国家)，后来又演化成中世纪英语的policie，指政府的管理或公共事务的指导。政策与police和politics这两个重要的词有相同的词源，这是为何一些现代语言，例如，德语和俄语，只用一个词(politik,politika)代指政策和政治的原因之一，也是导致现在对政治学、公共行政和政策科学的分界模糊不清的一个原因，它们都致力于政治与政策的研究。[2]政策分析一词不能仅限于当前的含义，因为当前政策分析不是被等同于把问题分解成基本组成部分，就如我们拆一只闹钟或一台机器[[3]，就是被等同于与系统分析、应用数学和计量经济学有关的某些定量技术的应用。[4〕相反，政策分析有多种方法。这些方法有些在早期文明中就出现了，而另一些只是在1g世纪才出现。因此，政策分析并不是现在才有的，也不能仅仅把它等同于过去200年中经验分析科学的发展。[5]2.1早期起源从最广泛的意义上讲，政策分析可以追溯到人类社会进化中的这样一个阶段，在这个阶段中，由于分析过程和分析过程中的知识被有意识地发展，因此能对知识与行动间的联系进行明确和反省式检验。对最早提供政策相关知识的确切时间还有争议，或许还不可知。然而，一般认为分析公共政策的专门方法的发展和“文明从部落或氏族社会中在很大程度上独立的区域中忽然产生”与“世界历史上城市文明的扩张与分化”有关。[6]因此，伴随着生产技术的新形式和相对稳定的人类居住方式，社会组织发生了变化，政策分析作为一种专门的活动也就随之产生了。汉漠拉比法典在美索不达米亚(Mesopotamia)可找到人类有意识地分析公共政策的最早记载。乌尔(Ur)的美索不达米亚城，位于现在的南伊拉克，它在公元前21世纪制定了一部法典，大约比亚里士多德(公元前384年一公元前322年)、孔子(公元前551年一公元前479年)和考蒂尔亚(Kautilya，公元前约300年)发表的关于政府和政治的文章早2000年。汉漠拉比法典是由公元前18世纪古巴比仑的统治者编制的，它表达了在古巴比仑从一个小城邦变成一个地区性大国时期确立一种统一与公正的秩序的需要。汉漠拉比法典和马塞法(Masaiclaws)有相似之处，反映了相对稳定的城市殖民地/居住地的经济与社会方面的要求，在这些殖民地里，权利与义务是根据社会地位确定的。这部法典涉及刑事程序、财产权、商业和贸易、家庭和婚姻关系、医生收费以及我们今天所说的公共责任。例如，规定了政府官员、地方法官和其他官员责任，主要包括以下几条:[7]33.如果政府官员或地方官占有从人们那里所征的税(或放过杭税不交者)，或接受和送出已被雇用为国王差遣的替代品，那他就会被处死。34.如果政府官员或地方官占有其他官员的财产，使其被雇用，或在审判中向一位有影响的人指控官员，或拿走国王赐给官员的礼物，那就会被处死。35.如果有人从官员那里买国王踢予他的牛或羊，这个人就会被罚款。36.在任何情况下，人们都不能卖官员、警察或收税人的房屋、田地和花园。符号专家早期的美索不达米亚法典可以看做是对固定城市殖民地日益复杂化的反应，以及对社会组织新模式的反应，这些新模式是为分配商品与服务、保存记录、保持内部安全与外部防御而设计的。同时，对知识与行动间关系的逐渐认识产生了专门提供政策相关知识的知识阶层。例如，在耕种季节开始时或战争时期〔8，这些‘符号专家”(拉斯韦尔是这么称呼他们的)负责政策结果的预测。然而，由于分析者用神秘主义、宗教仪式和魔法预测未来，这些方法在一定程度上依赖于经验中获得的证据。因此，以现在的标准看，这些提供政策相关知识的方法是不科学的。无论其是否通过巫术、神秘主义还是宗教仪式的净化而产生，最终都是要在实践的基础上被检验。因此，早期专门知识提供者的权威主要是基于他们的建议是否产生了较好的政策，而不是仅以提供这些建议的方法程序为基础。对提供政策相关知识的专家的历史记载从某种程度上说是不完整的，直到公元前4世纪在印度考蒂尔亚(Kautilya)的《理想国》(Arthashastra)的问世—这本书是对政策制定、治国之道和政府行政的第一次系统的总结，它概括了到那时(公元前300年)为止已撰写的关于物质方面的成就或我们称为经济学的一些知识。考蒂尔亚是一位住在北印度玛雅(Mauryan)帝国的策划家，他被比作柏拉图〔公元前427年一公元前347年(原文误为公元前427年一公元前327年—译者注)]、亚里士多德(公元前384年一公元前322年)和马基雅维利(1469年一1527年)式人物，这三个人不仅是社会思想家，还都积极参与政府政策制定的实践。柏拉图是为西西里的统治者出谋划策的，而亚里士多德则从马其顿的亚历山大14岁时起到他20岁登上王位一直做他的家庭教师。亚里士多德和当时的一些思想家一样对现实的政治非常厌恶，他似乎是因为想把知识用于当时的公共问题才接普了那一仟务:亚里士多德接受了那个职位是因为至少从这方面看，他是个好的柏拉图主义者。柏拉图曾说过，只有哲学家做国王或国王是哲学家，政府才是好政府。因此，如果哲学家有机会直接或通过指导年轻的王子来指导国家政策的话，他不能违背良心加以拒绝。[9]在古代，对在知识和行动间有意识地建立关系的说明，找不到比考蒂尔亚、柏拉图和亚里士多德著作中的说明更好的了。除了参考考蒂尔亚的《理想国》或亚里士多德的《政治与道德》外，也没有更让人信服的方法来说明早期政策分析的基本实际特征。然而这些只是个别提供专门知识的人的成果，而不是整个受教育阶层的成果，这些受教育阶层在随后的历史时期内在欧洲和亚洲将会影响政策制定。中世纪社会的专门知识中世纪城市文明的扩展与分化带来了有利于专门知识发展的职业结构。国王和王孙贵族招募各种政策专家来为他们难以制定有效政策的事情提供建议和技术帮助，例如，金融、战争和法律。德国社会科学家马克斯·韦伯的话对公共政策各领域受过训练的专家阶层的历史发展进行了描述:在欧洲，根据劳动分工，专家官员是经过500年的逐渐发展出现的。在君主制政体和诺尔曼征服者的国家中，意大利的城市和庄园(Seigniories)是最早出现这种分工的。但决定性的一步和王公管理金融有关……金融领域最经不起统治者的无知—统治者在那时仍旧首先要是爵士。战争技术的发展产生了专家和专门官员;法律程序的分化产生了受过训练的法官。在金融、战争和法律这三个领域，较先进的国家的专家官员在1b世纪无疑是成功的。[10]专家官员或韦伯所指的“职业政治家”，他们的成长在世界上不同地区表现出不同形式。在中世纪的欧洲、印度、中国、日本和蒙古，神职人员是有文化的，因而在技术上是有用的。耶稣、婆罗门、虔诚的教徒和喇嘛教士同一些现在的社会与行为科学家一样，不受实际政治和政治权力与经济利益的诱惑，赢得了公正与无私的好名声。受过人文主义教育的文学家，相当于现在为最高领导人写发言稿的人，当他们在欧洲被那些逐渐支配了政治与外交的王室贵族代替前，一直对政策制定有着有限但却重要的影响。在英国，少量贵族和城市投资者是在政府中无偿任职，目的是按照他们自己的利益管理地方政府。最后，受过大学教育的法学家对政策制定有决定性影响，尤其是在欧洲大陆，研究罗马法的法学家对中世纪晚期国家的变更起着重要作用，影响着现代政府发展的每一个进程。工业革命在远古和中世纪时期，政策相关知识的发展是紧随着城市文明的发展与区域性国家的出现与扩展的。但是直到I8世纪后期发生了工业革命，提供政策相关知识才成为一个由专门方法指导并不受日常政治利益与偏见影响的相对独立的活动。工业革命时代也是启蒙运动时期，一个相信通过科学与技术可以促进人类进步的观点在政策制定者及为政策提供建议的人中间比以前更占主导地位的时代。就是在这一时期，对关于自然与社会的科学理论的发展与证明逐渐成为理解与解决社会问题的惟一的客观方法。神秘主义、巫术和占卜被现代科学所代替。在政策分析领域，这意味着根据经验主义的原则和科学方法提供政策相关知识。2.219世纪的历史背景1850年，大不列颠国家慈善机构的大臣梅琴兹先生(Machenzie}向伦敦统计协会(后来的皇家统计协会)递交了一份研究提议，要求提供资金以对“每天堆积在都市(Metropolis)大街上的马粪数量”进行经验的研究。[l11这一提议被坚决但委婉地拒绝了，因为它的实验对象不在协会目前的优先资助范围内。作为欧洲19世纪主要政策研究中心之一，伦敦统计协会的报告中所记录的这一独一无二的事件，清楚地表明了对经验主义和定量方法的夸大，但它也表明了对19世纪出现的知识的态度的主要变化。经验研究的发展在欧洲，提供政策相关信息的新型专家开始把自己的活动建立在对经验数据的系统记录上。在这之前，曾有过对政策制定及其在社会中的作用提供系统解释的多种尝试，其中一些是由杰出的哲学家和政治家做出的。然而几千年以来，用以解决人类问题的探询方法基本上是相似的。当征询某一观点的论据时，基本上都是用权威呼吁、习惯或哲学原则的形式。19世纪的新发展是:用来理解社会和社会问题的方法有了根本变化，这一变化反映在经验的、定量的和政策相关的研究的发展中。f12}在这个时期，对系统收集事实的重视表现在多方面。例如，在世纪之交，美国(1790年)和英国(1801年)分别进行了第一次人口普查。就是在这一时期，统计学(“国家数学”)和人口学开始发展为专门的学科。曼彻斯特和伦敦统计协会都建立于19世纪30年代，它们在对提供政策相关知识(即政策分析