公共政策制定与公民参与的现状分析及互动研究

-1-公共政策制定与公民参与的现状分析及互动研究严云华摘要：为了解决公共政策与公民利益需求之间的冲突，实现公共政策制定与公民参与互动，本文作者针对公共政策制定和公民参与公共政策制定现状进行了剖析，并对公共政策制定与公民参与互动的必要性和可行性进行了论证，得出应该形成以公民为主导、共部门加以辅助的模式，为公民参与公共政策制定并使公共政策体现公民利益要求构建各种积极因素，形成公民与决策机关之间的双向沟通、协调机制，建立公民与决策机关的新型的相互信任、相互合作的社会关系。关键词：公共政策；公民参与；互动一．公共政策的公共性要求公共政策体现广大人民群众的利益要求，而现实生活中公共政策的公共性受到很大的威胁，公共政策与公民利益需求有很多冲突，要有效解决公共政策与公民之间的矛盾，首先就得明确公共政策制定与公民参与公共政策制定的现状。（一）基本概念的理解1．公共政策制定结合宁骚教授主编的《公共政策学》中有关公共政策的定义，我认为公共政策制定是指：公共权力机关（包括立法、行政、司法在内的所有国家机关）为确保社会朝着政治系统所确定承诺的正确方向发展，利用公共资源和价值体系达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益，经过特定政治程序所进行的一项制定、决定公共政策的活动过程。由于我国政治的特殊性，政治体制内的执政党及与执政党有密切关系的如共青团、工会等群众团体所进行的制定、实施的政策活动也应纳入其中。2．公民参与公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活，参与治理，对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径①。公民参与的理论先驱安斯坦（SherryR.Arnstein,1969）认为：“公民参与是一种公民权利的运用（即公民参与权的行使），是一种权利的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权利的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。其实质是一个国家内的所有公民对法定权利的行使和规定义务的履行②。而我们通常意义所指的公民参与是指公民以个人或公民团体以集体名义对政治体系的行为加以影响，对公共政策活动的参与或影响，并使政治体系的组成者对公民和公民组织的要求、建议作出积极回应。3．互动-2-公共政策制定与公民参与互动是需要条件才能实现的，一方面作为公共政策的制定机关及其决策者是有责任和义务为公民参与公共政策制定提供政治（参与权的合理分配及维护）、制度（如听政制度、信访等制度）、财政（为公民参与公共政策活动提供场所、资金资助）、信息（将有关本公共政策活动的信息向参与的公民披示）保障并构建各种积极力量（如扶持公民社会，社会团体或社会组织的发展）。另一方面公民也应积极通过各种合法途径参与公共政策制定，积极参加社会团体，增强团体的力量，争取在与公共部门的博弈中，获取更多利益。最终目标就是形成以公民为主导、公共部门加以辅助的模式，以及公民与决策机关之间的双向沟通、协调机制，建立公民与决策机关的新型的相互信任、相互合作的社会关系（二）公共政策制定机关制定公共政策的现状分析随着改革开放，党和政府工作中心的转移—由政治领域转向经济领域，社会主义市场经济的发展，我国政府职能瞬时得以转变：由政治职能为主经济职能为次，向经济职能为主政治职能为次转变；由微观管理职能为主向宏观调节职能为主转变；由政治统治职能为主向市场监管、经济调节、社会管理、公共服务职能转变。行使职能的手段也由以行政手段为主向以经济、法律手段为主以行政手段为辅转变。因此，其公共政策制定主要涉及的领域也发生，政治领域为主转向经济领域为主；政治统治单一领域转向市场监管、经济调节、社会管理、公共服务多元领域；行政单一领域转向经济、法律多元领域。从理论上来说，公共政策制定主体层次与公共政策制定者的数量应成正比，主体层次越高，制定者的数量越多。同时公共政策制定活动中应有公民或群体利益代表参加，政策的产出或多或少涉及他们的利益要求。而实践中一方面我国公共政策制定主体多是县级以上的，公共政策所涉及的对象是很广泛的而联系着广大公民的县级、乡镇级公共政策制定机关制定公共政策的机率相对要小。另一方面一些握有公共政策决策权的部门及其领导者权力、利益的欲望强烈，他们不愿公民或其它利益集团参与权力、利益的分享，或即使让其参与也只是想搞搞样子、走走形式、赶赶时髦。具体到制定方式上要么是部门内部集体讨论、研究决定，这还算是民主的，仍难免出现利益部门化；要么是部门几个领导决定；要么是部门首长一人决定，这里无法排除为了私人利益或者拍拍脑袋、随口说说，毫无公共性、科学性和可行性。公共政策制定需要一定程序，并且需要对该程序加以法律化或制度化，一旦确立就不应随意更改，更不能因为公共部门首长的喜好而废止。我国有相关法律、法规规定，重大事情要让人民知道，重大问题要经人民讨论，涉及人民根本利益或广大人民利益的公共政策，要让人民参与且公共政策应体现公共性。而现实生活中，公共政策制定程序形式化、不透明化很严重，有的是形式主义，有的是“黑箱”操作，有的更无程序可言。这严重损害了公共政策制定活动的民主性和公开性，严重毁坏了制度、法律的权威。-3-（三）公民参与公共政策制定现状及其原因分析1．公民参与公共政策制定现状我国的国情决定公民参与决策，实现决策民主化，并非人人直接参与决策，只能是经常地由人民委托一部分德才兼备的人参与或做出决策，而他们把自己的利益要求、愿望通过各种合法途径传递到决策系统，影响决策结果。（1）公民参与公共政策制定的原因公共政策是对社会资源、价值所作的权威性分配，这直接关系到公民的切身利益，而公民也希望通过各种形式参与公共政策制定机关所做的公共政策活动，期望公共政策更多地满足他们的利益要求。当然同时也维护了公民参与公共政策制定的权力，也促进了公民利益意识和自我意识的形成。（2）公民参与者中不同年龄、职业、文化程度、个人收入、公民对公共政策关注程度状况影响公民对对公共政策关注程度的因素很多，本文仅从四个比较重要的因素加以分析：表1③年龄对公共政策关注度的影响年龄（岁）对公共政策制定过程的关注情况关住度（%）非常关心关心不关心厌倦人数人比例%人数人比例%人数人比例%人数人比例%18—30588.642463.916725.2152.372.531—404013.518462.27023.620.775.741—504214.617360.16622.972.474.751—601414.65759.42425.011.074.061—7026.91758.6827.626.965.571213243214-4-以上8.27.36.48.25.5从该表可以得出以下结论：结论一，从纵向的各年龄段情况来看，30—40岁这一组公民对公共政策的关注度为非常关心比例（13.5%）+关心比例（62.2%）=75.7%，在所有考察的年龄段中最高；71岁以上公民对公共政策的关注度仅为非常关心比例（18.2%）+关心比例（27.3%）=45.5%属最低，60岁以下公民对公共政策的关注度都大于70%。总体观察，中青年公民对公共政策的关注度明显要高于老年公民，公民公共政策的关注度随年龄的增加大体呈下降趋势，存在不太明显的负相关关系。但我们应该特别注意：18—30岁公民公共政策的关注度为72.5%明显低于31—40岁的公民关注度75.7%。这一群体公民作为推动我国富强、民主文明现代化目标的主力军肩负者重大责任，尤其是政治文明建设需要他们作出巨大努力，而以上现象的出现无不令人担忧。这与当今整个社会的价值取向受到挑战不无关系。结论二，纵向的关注情况来看，70岁以下各年龄段的公民关心公共政策所占比例都大大地大于其它情况所占比例，而71岁以上关心比例27.7%小于不关心比例36.4%，这并没有什么不正常，主要是因为随年岁的增大，健康受影响，引起诸如行动不便，听、视觉不灵便等。从此可知我国公民还是比较关心公共政策的。此外，18—30、31—40、41—50、51—60、61—70各年龄段非常关心所占比例分别仅为8.6%、13.5%、14.6%、6.9%，而不关心和厌倦所占比例分别27.5%、24.3%、25.3%、26.0%、34.5%。由此说明我国的政治民主化进程任重道远。表2④各中职业的公民对公共政策的关注度类别第一类第二类第三类第四类第五类关注度90.0%87.7%83.9%83.3%80.8%78.6%75.5%73.1%69.8%69.6%69.1%67.8%56.8%55.5%54.3%职业律师公务员退休职员军人科教文卫工程技术人员其他职业的工作者中专生、中学生大学生工人下岗职工职员企业家、个体经营者农民农民工餐旅等服务机构从业者-5-从该表可知第一类律师、公务员对公共政策的关注度最高，且第一类向第五类逐类、逐职业递减，显然这与各中职业的公民与政治体系、政治资源、价值的接近度有很大关系，接近度越小，关注度越高，由于公务员、律师享有很高的身分、地位等荣誉，他们与政治体系、政治资源、价值极其接近，公务员本身就处于其中，其关注度近90.0%，而处于社会下层的农民、农民工、服务业从业者与政治体系、政治资源、价值相距遥远，甚至是处于隔绝状态，即使他们想关注公共政策也没有条件，诸如获悉信息的渠道等匮乏，其关注度仅为55.0%。我国广大的地域是农村，绝大多数人口集中于农村，同时身处城镇的农民工、服务业从业者绝对人口是个相当惊人的数字，而公共政策的公共性是要求其体现广大人民群众利益要求的，但实际上这部分从业者的利益要求很大一部分都被忽视了。另外，从事各职业的公民的业余时间、精力的多少也是影响其对公共政策关注度的因素，业余时间、精力越少对公共政策关注度越低，很明显从事第五类职业的公民相比前四类职业的公民多余的时间、精力，其关注度也最低。表三⑤文化程度对公共政策关注度的影响文化程度对公共政策制定过程关注的情况关注度%非常关心关心不关心厌倦人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）博士1032.31651.6516.100.083.9硕士68.74971.01318.811479.7本科专科9213.244664.214821.391.377.4高中中专319.021763.38825.772.072.3高中以下197.713052.88534.6124.960.5该表可很好地体现“受教育的程度愈高，对民主的要求就愈强烈⑥”的论断。文化程度与关注度呈正相关关系，文化程度越高，关注度越高。表四⑦个人收入对公共政策关注度的影响实际对公共政策制定过程的关注情况关-6-年收入（万元）非常关心关心不关心厌倦注度（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）人数（人）比例（%）无收入409.027862.511124.9163.671.5小于14710.726560.511927.271.671.21—24213.020663.67422.820.676.62—31312.96463.42322.811.076.33—5819.02559.5716.724.878.55—10627.31463.629.100.090.9大于10216.7650.0325.018.366.7该表并未如上几个表所反映的各影响因素与关注度呈正或负相关的关系，只有2—3、3—5、5—10万元三个阶段有随年收入的增加，关注度增大，且增幅很大。此外，此表有两处极端现象，收入为5—10万元的公民关注度最高90.9%而收入大于10万元的公民关注度最低为66.7%，这是一种很奇怪的现象，因而该表并不能证实我们通常所认为：“个人收入越高，经济实力越强，对政治越关心。”由此只能说明占据主体地位年收入5万元以下的公民对公共政策的关注度不高也不低，年收入5—10万元的公民极早身入市场经济浪潮中，经过或合法或非法的方式致富，他们的敏感度颇高，担心瞬息万变，自己的财产被宣判非法或被剥夺，因而对国家的各项政策非常关注。年收入大于10万元的公民关注度小于其他公民，主要是因为其经济实力已经比较强，认为公共政策对其不会造成太大的消极影响。