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地方政府投融资体系演变与融资平台转型2014.122地方政府的融资需求及其债务融资方式政府提供公共物品的费用支出与服务收入之间出现时间和规模不匹配的情况下，融资是不可避免的选择包括行政支出在内的纯公共物品主要依靠税收收入来筹集资金；教育、道路、桥梁、供水、排污处理等准公共物品的提供则主要依靠税收、规费收入和融资渠道。债务融资成为现实中政府惟一的融资选择银行借贷资产证券化债券融资我国投融资体系发展演变1、拨改贷（1979年开始试行，为提升资金使用效率，提高经济效益，加强经济责任制）2、20世纪80年代中期至90年代初---------形成一个初步的计划调节与市场调节相结合的投融资体系一是转换行政性投资主体，由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变。二是引入多元化投资主体，政府以外的投资主体相继开始出现。国有企业开始拥有自主的投资决策权，国有企业成为投资的主体之一。我国投融资体系发展演变3、1992年开始至1997------开始建立市场化的投融资体系一是将各类建设项目细分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三类，并重新确定其主要投资主体和投融资方式。二是实行项目法人责任制、固定资产投资项目资本金制度、招投标制和工程监理制，规范投资主体风险约束机制。*包干制——以包干协议为基础的投资制度；*代建制——由第三方介入的项目投资与建设制度；*BT模式——投资-回购的投资方式。三是开展“贷改投”试点工作。（缓解国有企业债务问题）四是组建政策性银行。五是各种城投公司、交通公司等投融资平台开始出现。我国投融资体系发展演变4、1997年开始至2008------地方投融资平台快速发展地方政府开始成立诸如国资经营公司、开发投资公司、城投公司、交通公司等一系列的投融资平台，以地方政府的财政资金和土地增值收入等资产作担保，向银行“打捆贷款”。这一时期地方政府投融资平台的组织架构也发生了变化（集团化、多元化）。我国投融资体系发展演变5、2009年开始至2014--------地方投融资平台数量迅速膨胀及规范发展文件和中央代发的地方债问世开始（1）商业银行对地方政府投融资平台的贷款出现了井喷式的增长，盲目贷款的现象普遍存在，出现如资产负债率高、融资渠道单一等一系列问题，投融资平台的风险增加。（2）国务院正式文件-《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号（清理债务、落实还款来源、加强信贷管理、严控政府违规担保、）（3）中央代发地方债2009年初，《国务院关于2009年地方政府债券有关问题的通知》是国务院第一份以“地方政府债券”为名的通知文件。按照《国务院代理发行地方债券的通知》、《财政部代理发行地方债券暂行办法》以及《财政部关于地方政府债券预算管理问题的通知》三份文件中的相关规定，地方债不仅要由财政部代发，也要由财政部代为办理偿还手续。并明确要求，只有省级政府和计划单列市（名单见后页）具备通过中央代发地方债券的资格，而地级市、县级市都禁止发行地方债券。地方政府债券冠以发债地方政府名称，具体为“2009年XX省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券（XX期）”。债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。地方债券，中央代发不代还。中央只是起到“担保”的作用，筹集资金的对象将是区域性的，并且与使用范围对应，专发专用。返回中央代发地方债我国投融资体系发展演变6、2014年5月至今-----试点地方政府债券、新预算法、国发43号文为地方政府建立限额举债融资机制（1）按照市场化原则发行地方政府债券2014年5月14日经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。（2）新预算法的通过2014年8月31日，人大通过的新预算法对地方政府债务管理作出明确规定。修改后的预算法规定，地方政府职能在在限额内发行地方政府债券筹措资金。主要规定包括：一是限制主体；二是限制用途；三是限制规模；四是限制方式；五是控制风险；举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度我国投融资体系发展演变（3）国发43号文2014年10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即国发43号文。文件精神概括为：1、一个机制约束政府负债2、两个思路解决债务问题3、三条界限划分责权主体一个机制约束政府负债建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，对之前粗放式的政府债务进行约束。“借”明确了地方政府债务的举借主体和形式。只有经国务院批准，省一级的政府才可适度举借债务，市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借，政府债务不能通过企事业单位等举借。其次，地方政府举债采取政府债券方式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题，此种形式已经非常接近美国市政债。“用”严格限定了资金用途，并将债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。“还”明确了地方政府性债务的偿债主体和应急机制。明确地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。应急机制方面，明确提出了地方政府必须制定债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。两个思路解决债务问题一、借新债还旧债。当地方政府具有了发行债券的权力以后，就可以直接发行债券，这属于直接融资，利息较低而且期限更长。“置换”旧债，对于地方政府来说有两个好处。1，降低地方政府融资成本。2，减轻地方政府短期还款压力，解决了今明两年还款高峰的问题。以长期债务置换短期债务，拉长还款期限，减轻目前的短期还款压力。二、新的建设资金来源问题。《意见》将公益性事业划分为有收益和没有收益两种情况，通过赋予地方政府发债权解决这一问题，没有收益的由地方政府发行一般债券融资，通过一般公共预算收入偿还；有收益的发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。其次，推广使用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，解决新的建设资金来源。三条界限划分责权主体《意见》明确划分了中央与地方、地方与平台、政府与市场之间的责权主体界限。一、实现中央政府与地方政府的切割。《意见》中明确指出，中央政府不对地方政府债务进行兜底，把中央政府从地方政府债务中隔离开来，避免了地方政府债务危机逼迫中央政府兜底从而转化为国家债务危机的可能性。二、实现地方政府和融资平台的切割。明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁换、风险自担。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。三、处理好政府与市场之间的关系。使市场在资源配置中起决定性作用，利用市场体系，使资金更好地在部门间、地区间、经济单位间流动，得到有效配置。地方融资平台的转型发展未来地方政府融资转型方向已经明确为“地方政府债券融资为主+中央一般转移支付为辅”，即市场的归市场，政府的归政府。具体来讲，地方政府融资将以地方政府债券为主，这是市场的部分，而一般转移支付则是根据地方政府财力差距提供相应补充，重点是满足民生等公共服务的需要。地方政府债券可能与市政债类似，这是市场化的融资方式。同时，地方政府融资被限额控制，将从另一方面将软约束变为硬约束。地方投融资体系的转型发展平台公司是特殊时期的特有产物，具有生命周期。随着城市建设高峰的过去，某些平台在完成了某个领域的投资建设任务后就应该退出历史舞台，要么关闭要么转业成为经营实体。而从改革成本和改革稳定性的角度来看，推动平台公司转型是更佳方案。未来平台公司将会去平台化运营，作为一般的竞争性和地方性国有企业存在，平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化转变，参与市场化竞争。地方融资平台公司的转型发展地方投融资平台的转型发展1、定位的转变：●从非市场主体——基本市场主体（带有一定的政府职能）；●从项目具体投融资与建设主体——项目建设、营运、管理资源的配置主体和运作主体。2、功能的转型应转型为资源的总配置、项目的总集成、资金的总结算和风险的总控制的集合体。地方投融资平台的转型3、运作模式的转型：项目运作为主——资产和资本运作为主。其升级的路径是：项目主导——资产整合——资产运作——资本运作——项目资源的综合配置和链式运作。4、开发模式的转型：从单个项目的投资开发——集成式投资开发，从而提高开发的能级。地方投融资平台的转型5、融资方式的创新：从传统单一的信贷融资到多元化的融资模式。6、投融资空间的拓展：从本城市（地区）——本区域（城市圈、群）——国际；7、构建现代投资公司的治理结构形成科学的投资决策机制、建设集成与执行机制、内部监管机制，保证公司的运行效率，降低风险的发生频率。地方投融资平台的转型具体的功能包括：——引导功能：以资金投向为导向，引导经济要素的最优配置，调整优化产业结构；——撬杠功能：以投资资金撬动更多的社会资本，参与准公共物品的投资，构造起政府、企业、市场相结合的信用主体和融资结构；——支撑功能：以地方融资平台支撑准公共物品的重点工程建设，形成经济发展的新支点和新增长点。——协调功能：协调经济、社会和生态的三者关系，协调政府与市场的关系等。地方投融资平台的功能一是产业引导和国有资产管理，即按照地方政府产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行政府投资导向的职能，同时在公用事业、轨道交通、广告经营、能源开发、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作，规范企业经营，确保国有资产的保值增值。二是城市运营管理，即运用市场手段，对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、城市资源性资产（主要是城市土地）和城市无形资产（如广场、道路冠名权）在内的城市资产开展的多种形式的经营管理活动，以提供公共产品或公共服务为目标，充分经营和利用城市基础设施，发挥融资平台公司公共产品提供者和公共服务提供者的作用；三是城市金融服务，城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持，平台公司作为地方性国有企业应着力打造金融板块，可参股银行与银行联姻，亦可涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、担保公司等多种金融业态，金融板块将成为一些融资平台公司未来的经济增长极，不仅能为其盈利能力注入新动力，还能带动地方经济的发展。地方融资平台公司的转型发展地方投融资平台的发展模式21地方融资平台公司的转型发展一、跨区域发展方向在融资平台公司的初步发展阶段，公司的发展主要是在本地完成。而进入转型阶段之后，有能力的融资平台公司开始实施横向扩张战略。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司、房地产公司等，实现规模经济；利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。二、多元化发展方向目前融资平台公司都在尝试战略转型，一方面随着其所在城市的发展，继续从事基础设施建设和土地一级开发业务；另一方面积极投资实体产业，进行多元化发展。大多数融资平台公司的转型选择依然围绕土地开发相关产业链，进行土地一级二级联动开发。条件成熟时，融资平台公司可凭借地方政府独特的资源、机遇，大胆进行非相关多元化的拓展，向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营、城市旅游等多元化业务转型，不断发展壮大平台经营性业务板块，增强平台自我造血能力，形成新的利润增长点，通过经营收益反哺公益性项目，减轻地方政府的财政压力。地方投融资平台的发展趋势22地方融资平台公司的转型发展三、纵向整合方向依托融资平台公司既有的专业能力，积极在供水、污水、垃圾处理、燃气等产业培育立足本地、面向市政公用产业化龙头企业，形成较大规模的集投资建设、运行管理、技术创新产业为一体的集团，带动整个市政公用产业向集团化、集约化、产业化方向健康发展，大型产业化龙头企业对市县的行业性公司兼并重组等将为常态。地方投融资平台的发展23虽然融资平台公司目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域，但平台发展的脚步正在逐步远离单纯的政府性融资平台公