公共政策分析讲座

《公共政策分析》讲座绪论•一、公共政策的定义——公共政策是社会公共权威机构面对社会公共问题、为满足社会公共需求、实现社会公共利益，经由政治过程所作出的普遍的、正式的和权威的回应。二、当前学习、研究公共政策的紧迫性•“高密度社会”的来临——•建设“和谐社会”任务艰巨——官民矛盾；人群矛盾；城乡矛盾；经社矛盾；地区矛盾；代际矛盾；天人矛盾，等。•政府政策能力亟待提高——第一讲公共政策系统两个基本观点：第一，任何政策，它不仅是一个文本，同时也是一个过程和体系。第二，没有一个良好的公共政策系统作为支撑，好的政策只能是一种偶然。政策相关者政策环境公共政策关系一、公共政策系统的构成——从系统的角度看，公共政策是一个由（1）公共政策、（2）政策相关者和（3）政策环境组成、包括（4）三者之间以及三者内部各种相互关系的整体。二、公共政策——文本、过程和体系1、作为文本的公共政策（1）作为文本的公共政策通常是各种社会利益需求相互作用的产物。（2）作为文本的政策在对社会价值进行权威性分配的同时，也对公共代价进行权威性分配。公共利益与公共代价的横向分布类型：A、利益范围宽、代价范围宽B、利益范围宽、代价范围窄C、利益范围窄、代价范围宽D、利益范围窄、代价范围窄公共利益与公共代价纵向分布基本类型：当前利益大、代价小；长远利益小、代价大；经常性利益大、经常性代价小；或者反之；……（1）既不能完全按照等价交换原则分配利益和代价；也不能完全不考虑利益和代价的交换。（2）应该努力寻求为相关利益各方在特定时间段内所接受，至少是容忍。2、作为过程的公共政策公共政策过程可以从两个角度来认识：（1）政策流程的角度：政策问题认定、政策规划、政策执行、政策监控、政策评估。（2）结构的角度：信息子系统、咨询子系统、决策子系统、执行子系统、监控子系统、评估子系统、反馈子系统。举例——1、政策问题认定质量低下•（略）政策规划质量低下之一：相关者没有真实地参与政策规划质量低下之二：政策方案的可行性程度低1、目标和执行标准不清晰或者不统一。2、不具备执行所需要的理论、技术、资源。3、政策方案的合法化程度低。政策执行环节的缺陷：•执行者对政策内容的认知存在缺陷。•执行者与政策方案之间存在着利益冲突。•执行系统组织结构存在重大缺陷。•执行者缺乏必要的知识、资源、手段。政策监控环节存在缺陷：•没有有效的监控机制；•没有有效的修正机制。政策评估环节存在缺陷：•评估主体系统存在缺陷。•评估角度存在缺陷：（详后）•评估方法存在缺陷：（详后）（1）信息子系统关于问题的信息——问题的发现——需要解决什么问题？关于方法的信息——问题的解决——解决的方法是什么？关于过去的信息——回溯：发生了什么？已制定的政策有何作用？关于未来的信息——前瞻：会发生什么？该怎么做？没有达到包括“全面”在内的“真实”。从结构角度看——（2）咨询子系统基本功能：提供预测性研究；帮助决策者发现问题的关键、确定正确的政策目标；设计各种政策文本。衍生功能：舆论动员、政策执行评估、人才培养、次层次利益表达和综合等。不能提供高质量的可供决策者选择的政策方案。（3）决策子系统。决策子系统在公共政策系统中占据着主导性地位：（1）认定政策问题；（2）确定政策目标；（3）组织政策规划；（4）负责选择和最终确定政策方案。政策理念、体制安排或知识结构等存在重大缺陷。（4）执行子系统执行子系统在组织结构（即分工）、对政策价值认同等方面存在重大缺陷。（5）监控子系统。（6）评估子系统。（7）反馈子系统3、作为体系的公共政策——具有整体性、相关性特征。任何一项公共政策都是一座金字塔的组成部分，而非单独的一块或一堆石头。政策的体系特征来自公共政策的相关性政策体系的相关性提醒我们注意——（1）政策目标之间的协调；（2）政策功能之间的协调；（3）主要政策和次要政策之间的协调；（4）政策时差的协调。二、政策相关者政策主体——参与政策的制定、执行、评估、监控等过程的个人、组织、机构。政策客体——政策所要处理的社会问题以及与问题的处理相关的人、组织和机构。直接主体——公共政策的直接生产者，获得法律授权，享有公共权威和公共资源，能够对社会价值进行权威性分配，充当政策产品法定生产、执行、监督、评估、终结者的机关或者职位。间接主体——虽然不直接参与政策产品的生产、执行、监督等过程，但是可以合法地通过施加压力、动员舆论等的方式积极参与公共政策制定，并产生一定影响的组织和个人。（一）政策主体政策主体执政者（直接主体）——政治家和执政党立法机关行政机关司法机关非执政者（间接主体）——选民利益集团在野党以法权序列为标准划分主体——•国家公共法权主体•社会政治法权主体•社会非法权主体以直接主体构成数量来划分——•个人主体（政治领袖、公务员、公民）•团体主体（政党、利益集团、政府部门等）以在政策过程中的功能划分主体——•政策问题认定主体•政策制定主体•政策执行主体•政策监控主体•政策评估主体（1）政治家和政党——政治家和政党是公共政策主体中的中坚力量。政治家通常指的是议员或者议员的竞选者。其主要职能在于：将其所代表的利益集团的利益需求转换为社会公共权威意志。为了提高自己的政策转换能力，政治家通常结成政党进行活动。政党参与政策过程主要有两种方式：直接的方式——间接的方式——直接主体举例——（2）立法机关——立法机关在公共政策过程中主要承当以下功能：利益协调与交换；利益表达；政策文本的合法化。（3）行政机关——行政机关在公共政策过程中的地位越来越重要，其原因主要有四个：A、行政机关在公共政策领域具有的天然优势（貌似中立的地位、更加全面的信息、专业知识）；B、公共政策课题技术化趋势的发展和行政机关话语霸权的扩大；C、对公共政策效能需求的提高和行政机关自由裁量权的扩大；D、行政官僚自身利益的膨胀。间接主体——虽然不直接参与政策产品的生产、执行、监督等过程，但是可以合法地通过施加压力、动员舆论等的方式积极参与公共政策制定，并产生一定影响的组织和个人（在野党、利益团体、选民等）。1、意识改革——树立5种意识我国政策直接主体的改革与公共政策效能保障——A：民主意识•认清权力的来源，权力行使的目的。民主——政治权力和真理的终极依据在于人民的意志。其表现形式有：宪政、普选、可以选择、多数决定、表达自由、说明的责任、责任政府等。专制——非人民主权且权力在法律上不受制约。政治权力和真理终极依据在于君主或者少数人的判断，他们假托神或真理的名义作为政治统治的终极依据。其表现形式有：君主政治、寡头政治、神权政治、没有普选、竞选、多数决定、表达自由、责任政府。公共政策中的民主意识——公共政策的目的在于按照人民的意愿、实现人民的需求。B：科学意识•公共政策的制定、实施、监督、控制、评估、终结过程必须努力遵循理性的原则，尽可能地全面掌握各种信息，在科学评价的基础上采取政策行动（不能凭借情感、信仰、冲动）；依靠科学的知识和手段制定和实施公共政策。理性——基于利益的算计，是信仰、情感、冲动的对立物。科学评价——按照事物或对象的本来面目所进行的认识活动。C：责任意识•政府对于人民负有责任。在政策过程中政策主体对于政策的制定、实施和评估负有说明的责任，并在一般情况下对其全部后果负责。提高责任意识的操作关键在于确定责任抵押物、形成责任抵押机制。D：妥协意识。•在利益多元化的社会中，只有通过妥协才可能有政策的有效制定和实施。妥协离不开交换。问题：遇到个别政策对象顽固地拒绝交易怎么办？E：参与意识•在政策需求来源多元化，数量呈爆炸性增长以及技术性特征日益明显的背景下，只有开展有广泛的参与，才可能有好的政策和政策执行，而政策的有效制定和执行对各自的切身利益息息相关。2、体制改革–A：建立民主的体制。必须有一个符合民主价值准则的问题认定、方案规划、政策决定、政策执行、政策评估的法定程序并加以遵守。具体包括：表达程序制度；参与程序制度；咨询程序制度；评估程序制度；表决程序制度；责任追究制度，等。B：建立科学的体制•科学的分工和完善的配套。完善组织体制、财税体制、公务员管理体制，人大、政府和政府部门的政策听政和政策审议会制度等。3、提高公务员的政策能力•形成公务员主动进行政策学习和研究机制。4、建立和健全为政府政策过程服务的政策研究、咨询网络•建立政、官、财、学、传媒等各界的经常性沟通机制。关于发挥我国中间组织在政策过程中的作用——（1）是适应我国社会利益分布格局变化、提高利益表达效能的需要。（2）有助于极大提高党和政府的执政效能。（3）关键在于形成和提高组织的政策能力。（4）强化其自主地位，完善其组织体系。（5）破除在利益集团问题上的认识误区。公共政策客体•问题的角度——（1）按照问题的内容划分：政治、经济、文化、社会（2）按照问题在社会经济中的功能划分：•初次分配问题•再分配问题（3）按照问题的质量划分•结构良好的问题•结构一般的问题•结构不良的问题要素结构优良结构适度结构不良决策者一个或少数一个或少数许多方案数量有限数量有限无限价值、目标达成共识达成共识未知或冲突后果确定或有风险不确定不确定概率可以计算不可计算不可计算三种不同结构的政策问题：（2）从人的角度•全体、区域、特殊•受益、受损•支持、容忍、反抗关于我国政策客体存在的问题和改进方向——（1）意识改革A：参与意识。B：民主意识。C：妥协意识。（2）能力培养（3）组织建设——“有序参与”指的是有组织、有秩序地参与。三、公共政策的环境公共政策环境指的是影响公共政策过程的各种因素的总和。其一般可以划分为自然环境与社会环境两大方面，在社会环境中又可以划分为政治、经济、社会、文化等。1、自然环境——比较其他环境因素而言，更加长期、宏观和难以改变。基本教训：一般说，宜研究如何更好地运用自然的力量，因势利导，“与自然和谐共存”，而不是硬靠工程措施去“改造自然”。——钱正英2、政治环境（1）政治体制——制度所规定的社会公共权力分配关系。包括有关国家结构、国家意志和权力的形成（政党制度、选举制度、议会制度）；国家意志和权力的执行（国家整体和部分之间的关系；立法、司法、行政之间的关系）等方面。（2）政治过程——个别意志上升为社会公共权威意志的过程。（政策过程——利益需求转换为政府政策的过程）•案例（利益需求的政策表达过程）：从事政府服务生产业的职员数在就业总人数中所占的比例人口（1994年）：是年日本每千人中的行政职员（包括国家公务员、地方公务员以及政府企业职员，不包括军人）人数为37人，美国为71人，法国为93人，英国为77人。此外，直接在国家政权参与利益表达的自民党党员（国会议员、内阁成员及政府部门负责人）通常只有4、5百人。考虑到在泡沫经济产生和崩溃之前，日本自民党和日本政府依靠上述资源领导国家在经济和社会发展方面所取得的快速和巨大的进步，可以说，其统治效率是相当高的。日本经济团体联合会是日本经济界最重要的中间组织，由“财界总司令部”之称。根据2002年7月16日的统计，该组织由1233家大企业、127家主要制造业、服务业等行业组织以及54家地方经济团体构成。一个中间组织能够短短一个月内提出如此数量众多、范围广泛的政策建议，显示了该组织所具有的强大的政策能力。1、关于妥善处理《美国企业改革法》运用中涉及日本企业问题的要求2、关于公共养老金制度改革的基本考虑3、关于稳定金融体系和尽快实施通货紧缩对策的要求4、对于2003年度毕业大学生录用中注意事项的要求5、2002年度日本经济团体联合会关于政府管制改革的要求6、关于政府公正交易委员会有关方案的评论7、关于政府公正交易委员会向各方征求有关问题意见的评论8、环境自主行动计划——温室效应对策编9、关于就业问题的紧急对策计划10、关于产业振兴的建议11、强烈希望日本和墨西哥缔结自由贸易协定（3）国家结构——国家结构规定公共事务和公共政策整体与部分之间的关系。公共事务的结构划分国家事务地方事务中央机关自任事务（国家制定的整体性政策）法定受托事务（地方在国家法律授权和监督下制定的整体性政策）地方自治事务（地方制定的地方性政策）（4