地方政府投融资管理(下)

地方政府投融资管理（下）李琛上海市财政局经建处副处长/博士目录一•关于政府投融资的基本概念二•国家关于政府投资管理相关规定解读三•上海投资管理审批体制和地方政府融资平台公司管理简介四•地方政府融资渠道分析五•上海地方政府投资公司融资案例简介三、上海投资管理审批体制和地方政府融资平台公司管理简介备案制单一审批制审批制核准制投资项目管理模式的演进（一）上海投资管理体制简介三种管理方式的界定对于政府投资项目继续实行审批制。政府从投资决策角度审批项目建议书、可行性研究报告，同时严格初步设计、概算审批工作。对于企业不使用政府投资建设，列入《上海市企业投资项目核准暂行办法》所附《上海市政府核准的投资项目目录细则》的项目，实行核准制；外资项目和境外投资项目实行核准制。对于企业不使用政府投资建设，未列入《目录细则》的项目，实行备案制1.审批制管理重点（1）适用范围使用政府性资金投资建设的项目关系公共安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域公益性和公共基础设施建设保护和改善生态环境推进科技进步和高新技术产业化项目建议书审批可研报告审批选址意见书、土地预审、环评及相关配套部门意见咨询评估扩初设计审批年度投资计划建设实施规划、土地及有关部门手续项目法人编制行业主管部门初审竣工验收交付使用资金拨付和管理提出年度资金需求市政府审核批准项目年度计划综合平衡项目审计参与扩初概算审批建设资金拨付对财务监理监督、指导政府采购竣工财务决算审批编制可行性研究报告转报上年四季度审核年度建设财力安排项目管理流程图项目绩效评价（2）履行的基本审批程序发展建设规划项目储备库项目建议书审批可行性研究报告审批初步设计和概算审批项目概算调整（3）项目年度投资计划安排编制年度计划计划下达年度计划执行（4）项目建设实施遵循“四制”项目法人责任制招标投标制工程监理制合同管理制2.核准制管理重点（1）适用范围不使用政府性资金投资建设列入《政府核准的投资项目目录》财政预算投资资金（含国债资金）国际金融组织和外国政府贷款等主权外债资金各类专项建设资金法律、法规规定的其他政府性资金政府性资金主要指：（2）核准范围农林水利能源交通运输信息产业原材料机械制造轻工烟草高新技术城建社会事业：教育等金融其他（3）市区分工浦东新区：所属区域市政府确定的机构（外高桥保税区管委会、张江高科技园区管委会、化学工业区管委会等）：所属区域国务院批准在上海设立的出口加工区管委会：所属区域市经济信息化委：应由市级核准机关核准的工业领域项目（且不在以上部门核准范围内的的项目）市级项目核准机关明确由市发改委核准的项目应由市级核准机关核准，且不在以上部门核准范围内的的项目按照规定需要综合平衡岸线、能源、跨区县以及享受重要政策的项目市发改委：区级项目核准机关：区（县）发改委、区（县）有投资管理职能的经委核准制仅审查“项目申请报告”项目申请报告主要内容申报单位及项目概况发展规划、产业政策和行业准入分析资源开发及综合利用分析节能方案分析建设用地、征地拆迁及移民安置分析环境和生态影响分析经济影响分析社会影响分析核准审查重点是否符合法律法规规定是否符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划是否符合国家宏观调控政策是否符合本市城市总体规划和地区发展规划是否影响国家及本市经济安全是否合理开发并有效利用资源是否有效保护生态环境和自然文化遗产未否对公众利益产生重大不利影响核准审查内容项目目标定位及规划背景资源利用方案和效率征地拆迁及移民安置方案生态环境影响区域经济影响分析社会影响分析资源配置的经济效果分析核准效力依据核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。3.备案制管理重点（1）适用范围不使用政府性资金投资建设未列入《政府核准的投资项目目录》法律、法规另有规定的，从其规定（2）部门分工市级备案机关备案的项目一、工业汽车：按照国务院批准的专项规定执行二、房地产历史文化风貌区和优秀历史建筑控制范围内的项目，黄浦江两岸、苏州河两岸、世博会控制区、虹桥枢纽规划控制区内的项目，以及市政府规定的特殊项目三、社会事业邮轮、游艇、游船等水上旅游设施项目，高档宾馆，或者总投资3亿元及以上的旅游设施项目四、其他属于《国家产业结构调整指导目录》限制类，但未列入核准目录的项目（3）审查重点是否属于政府核准或审批的范围是否属于本级机关的备案管理范围是否违反法律、法规是否符合《产业结构调整指导目录》等产业政策和行业准入标准（4）备案效力对未经备案的项目或者有重大变更而未办理备案变更手续的项目，城市规划、房地资源、环境保护、资源利用、安全生产等有关部门依法不予办理相关许可手续。（二）三种投资项目管理模式对比审批制：项目建议书、可研、扩初三道环节核准制：相当于可行性研究报告的一道环节备案制：相当于项目建议书的一道环节招拍挂核准土地中标通知书作为第一道环节备案划拨用地核准规划选址意见书作为第一道环节自有土地核准规划设计要求作为第一道环节备案备案文件作为第一道环节核心内容：借鉴国际通行规则，按照简政放权、转变政府职能要求，加快推进外商投资管理体制改革，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。（三）上海自由贸易试验区投资管理制度创新1.探索负面清单管理模式对外商投资试行准入前国民待遇，制定试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。负面清单管理模式有助于：——厘清政府管理边界——推进政府对经济运行管理方式的转变——逐步形成于国际接管的外商投资管理体制负面清单本次2014年版的负面清单，主要在国家发改委、商务部的指导下制定，负面清单的主要依据是国家的法律法规、《外商投资产业指导目录》以及国务院制定或批准的文件。大部分部门规章的限制性管理措施未列入负面清单。本版负面清单所列的措施，均是对外商投资实施的准入特别管理措施。对外商投资准入后的管理措施没有纳入负面清单。自贸试验区负面清单不是一个双边投资谈判的负面清单。2.《上海市市级政府融资平台公司管理试行办法》（沪府[2011]16号）管理机构（1）市发改委、市财政局、市国资委、市审计局负责市级融资平台的管理、协调、服务和监督，并对其运作情况进行检查、研究。（2）市财政局依法具体负责市级融资平台的政府投资项目资金管理、财务管理、会计核实等管理工作。债务管理（1）市发改委、市财政局、市国资委制定举借市级政府性债务的中长期规划和年度计划。（2）市发改委、市财政局做好项目资金平衡方案，在项目批复中明确政府出资额和政府性债务规模。在指标限额内，市发改委、市财政局加强对市级融资平台的政府性债务总量和投资项目安排的管理和控制。（3）市发改委、市财政局要按国家规定，足额安排项目建设资金，建立市级融资平台政府投资项目资金来源台账，全面动态掌握融资平台的资金状况。（4）市级融资平台在每年四季度编制下一年度项目投资计划及具体融资预算，报市发改委、市财政局审核后。偿债管理（1）市发改委、市财政局、市国资委统筹安排市级财政性建设资金、国有资产收益、融资平台经营性收益等资金，建立市级融资平台偿债专项资金。（2）市级融资平台在每年四季度编制下一年度的偿债计划，经市发改委、市财政局、市国资委审核后安排偿债资金。（3）市发改委、市财政局、市国资委加强对融资平台债务规模的动态监控，适时补充市级融资平台的资本金，降低其债务水平。财务和资产管理（1）市级融资平台承担的政府投资项目资金，必须专户管理、专款专用，开设专户应向市发改委、市财政局、市国资委、市审计局报备，并执行《关于地方政府融资平台公司公益性项目债务会计核算暂行办法》。（2）市级融资平台自身投资建设经营性项目，应向市发改委、市财政局、市国资委报备，同时单独核算该类项目的投入收益，不得挪用政府投资项目建设资金。（3）市级融资平台承担的政府投资项目和自身投资经营性项目的经营性收益、股权和资产处置收益的使用，需报市发改委、市财政局、市国资委、市审计局审核同意后使用，且主要应用于政府投资项目的投资建设和偿债。四、地方政府融资渠道分析（一）开发性贷款1999年以后，地方政府融资平台作为借款人申请贷款。对于收费不足以偿还贷款本息的部分，要求地方政府正式承诺安排地方本级财政预算，补贴该代理人公司，由该公司用于还债。（二）商业银行贷款（三）信托计划2002,上海爱建信托投资有限责任公司推出“上海外环隧道项目资金信托计划”。企业闲置资金+单一类信托案例：A公司有闲置资金增加收益的意愿，但希望避免企业间委托贷款的操作模式，而B公司有资金使用的需求。银行通过为其联系信托公司设计单一类信托计划，以信托计划的模式下将A公司资金发放给B公司。操作模式1、信托公司在银行开立单一信托计划账户。2、A公司将根据单一信托计划合同将相关资金划入信托公司开立的账户内。3、信托公司根据单一信托计划合同将资金划入B公司账户内。产品特点1、在财务审计时避免出现A公司与B公司的业务关联关系。2、A公司通过购买单一信托计划获得投资收益。3、B公司通过信托公司发行的信托单一计划获得所需资金支持。（四）财政部代发的地方政府债券2009～2012年上海市地方政府债券发行情况表序号发行年份年限发行金额利率120093年40亿1.67%220093年36亿2.24%320103年50亿2.37%420105年21亿2.67%520113年36亿3.10%620115年35亿3.30%720125年44.5亿3.25%820127年44.5亿3.39%（五）中期票据、短期融资券、公司债券（六）资本市场案例：原水股份（600649）原名上海市自来水公司水源厂，以黄浦江上游引水一期工程为基础创立起来的。为黄浦江上游引水二期工程和长江引水二期工程筹措建设资金,92年10月改制成立上海市原水股份有限公司，网上发行募集资6750万元1997年12月实施配股募集资金为人民币17.8亿元，投入黄浦江上游引水二期工程、长江引水二期工程、临江取水工程和杨思支线。（七）保险基金（八）社会资本浦东自来水股权转让案例法国通用水务公司收购入浦东自来水公司50%的股权和50年的经营权，组建国内首家中外合资的区域性自来水公司。盘活国有资产，股权受让价格进行招标一次性支付并受让2.66倍出价，转让获得20余亿元资金。世界银行的PPP分类表PPPOption(PPP类型)Assetsownership(产权)O&M(经营和维护)investment(投资)Commercialrisk(商业风险)Duration(合同期限)Servicecontract(服务外包)公共部门公共部门和私人部门公共部门公共部门1–2年Managementcontract(管理外包)公共部门私人部门公共部门公共部门3–5年Lease(租赁)公共部门私人部门公共部门共同分担8–15年Concession(特许经营)公共部门私人部门私人部门私人部门25–30年BOT/BOO私人部门和公共部门私人部门私人部门私人部门20–30年Divestiture(剥离)私人部门或私人部门和公共部门私人部门私人部门私人部门永久PPP案例—上海老港固体废弃物填埋场BOT项目项目概况6.5平方公里,设计能力:4900tpd垃圾填埋场(中国最大);处置11个区县的垃圾,90％船运，10％卡车运抵;总投资6.29亿元项目结构环卫局对项目设计、建设、运行等进行了国际招标(特许经营权20年)VeoliaEnvironmentGroup牵头的联合体,中标合资公司(外方VeoliaEnvironmentalServicesAsia;本地城投公司);合资企业注册资本(1.7亿元人民币)关键点–承诺的废弃物最低供应量:3500tpd–签署两个个主要协议：特许经营协议、垃圾处理服务协议–特许协议和垃