兰乡村规划对我国城乡统筹规划的启示

1图2：城乡空间的分布图Fig.2RuralandurbanwardsintheSouthWest西南英格兰乡村规划对我国城乡统筹规划的启示胡娟（南京大学城市与资源学系胡娟南京210093）【摘要】本文在借鉴了英国西南英格兰乡村规划（PlanningofRuralAreasintheSouthWest）思路与方法的基础上，认为在我国的城乡统筹规划中，“空间全覆盖”的规划理念是规划的前提，功能分析是规划的基础，县域是城乡统筹的最佳空间单元，集镇是城乡统筹规划的焦点，最后对我国的城乡统筹规划实践提出进一步的思考。【关键词】乡村规划；西南英格兰；城乡统筹规划；启示西南英格兰是英格兰下属的一个区，2001年人口达到492.8万人，面积23892km2，人口密度206.83人/km2，是英国最乡村化的一个地区，对乡村地区历来较为重视，从行政区划、人口数量与辖区面积上看，相当于我国的地级市。2004年7月，西南英格兰区域协会的土地利用部门在其他相关规划的基础上，编制了该地区的乡村规划，它将乡村地区作为研究的重点内容，同时兼顾城市地区的发展，因此西南英格兰乡村规划实质上是侧重于乡村地区的区域规划[1]。1西南英格兰乡村规划的思路西南英格兰乡村规划是目标导向型的规划，它将建设可持续发展的乡村社区（包括集镇、村庄以及散落的居民点）作为规划的目标与任务。根据相关的人口、经济、社会等多方面的基础数据分析乡村地区的运作方式、功能特点以及发展的内在需求，研究城乡以及不同乡村地区的功能联系与差异，这是规划的重点内容；然后在功能分析的基础上将区域划分为若干次区域，制定区域空间规划以及交通发展战略；最后在整合、一体的观点下根据区域空间与交通规划制定次区域发展策略，其中主要包括住房、就业、旅游、交通、基础设施、休闲娱乐、农业、矿物、垃圾处理等几个方面（见图1）。2西南英格兰乡村规划的具体方法2.1功能联系的分析研究西南英格兰乡村规划将乡村地区的功能分析、城乡空间功能联系作为规划研究的重点内容，虽然根据人口密度与易达性的不同，将区域划分为城乡两种空间类型（见图2），但它认为从功能上来说西南英格兰并没有脱离城市地区而存在的乡村地区，城乡之间是相互影响、相互作用的。通过对不同空间类型的人口（增长速作者简介：胡娟（1982-），女，山东枣庄人，南京大学03级硕士生，方向为城市与区域规划.图1:西南英格兰乡村规划的思路与框架Fig.1TheframeofruralplanningintheSouthWest2度、年龄构成、职业构成、人口流动）、经济（三产结构、部门构成、就业岗位、收支状况）、环境（自然条件、生态状况）等指标，对比分析乡村地区的现状问题及发展动力，研究城乡在整体上以及乡村地区内部的功能差别与联系，为制定不同的发展策略打下基础。2.2划分不同的次区域由于规划区域范围较大，内部的乡村地区存在较大的差异和复杂性，城市地区的影响也逐渐渗透到周边的乡村地区，因此划分不同的次区域对于深入研究不同的乡村地区是非常必要的，但简单地以易达性划分的空间类型不仅将城乡完全割裂开来，而且不能很好的反映乡村地区内部的功能差异，以此来划分次区域是不合理的。西南英格兰乡村规划在综合考虑功能联系与相似特征两方面的基础上，将西南英格兰划分为4个次区域。其划分方法为：在现状分析的基础上，一方面用通勤人口和电话联系模拟通勤流，根据联系程度的不同将西南英格兰划分为7个次区域。另一方面根据经济活动指标（如商业、就业岗位、失业率和工资水平等）、距离指标（如到主要机场和火车站的距离等）、社会指标（住房供应等）也将西南英格兰划分为若干次区域。此外，根据集镇繁荣程度的指标（服务的可利用性、暂住人口及常驻人口的密度），来确定其所在乡村地区的功能地位，做出集镇规模及功能分布图。最后，将不同指标下做出的图件进行叠加，将西南英格兰主要划分为三个不同的次区域（见图3）。2.3空间与交通规划西南英格兰乡村规划主要研究区域与次区域层面的问题，区域层面的空间战略规划图中仅仅表示次区域的界线、重要的城市地区、特殊地区、区域基础设施走廊、生态战略空间等重要的内容，对于其他规划内容以及规划的细节部分在下一层次的次区域层面以及地方层面来解决。其中，特殊地区主要是正在衰落、面临剥夺的乡村地区；生态战略空间也是特定压力地区，主要包括著名的国家公园、著名的自然风景区以及特殊科学价值区。西南英格兰乡村规划对集中于城市地区发展的空间战略提出质疑，逆城市化以及小汽车的普及带来了乡村地区人口的快速增长与集中，乡村地区逐渐成为西南英格兰重要的发展空间。规划将集镇作为乡村地区空间发展的重点，采用集中布局的发展模式，规划集镇外的乡村地区只是小规模的发展，而且集中在现有的村庄内部或周边。从平衡集镇的居住、工作、服务和配套设施的要求来确定村庄的规模和分布。2.4次区域的发展策略西南英格兰乡村规划除制定整体的空间发展战略外，还对次区域分别制定发展策略，其内容主要包括：次区域的功能和特点、规划依据、城乡发展策略、目标等4个方面。将乡村地区整体的目标在此区域内进行扩展，因地制宜地制定不同的发展策略，其中包括住房供应图3：西南英格兰功能次区域的划分Fig.3Sub-regionsfortheSouthWest图4：西南英格兰空间战略规划Fig.4SpatialstrategydiagramofruralplanningintheSouthWest3政策、经济发展策略（零售、服务业）、休闲/娱乐等方面。居民点战略：充分认识乡村居民点的重要角色，居民点是乡村地区发展的核心，是空间战略规划的主要组成部分，是乡村规划的关键部分。住房发展战略：根据地方特点设置住房特征。针对乡村地区已经出现的住房负担重的问题，采用多指标的乡村住房规划方法和政策辅助模型。旅游发展战略：强调乡村旅游的重要性，根据空间与功能的多样性提出不同的类型，在次区域中针对不同的主题进行更加具体的研究。3西南英格兰乡村规划对我国城乡统筹规划的启示上世纪80年代中期以来，随着城乡联系的日益密切，我国城市规划领域越来越多的关注乡村地区的发展，“乡村城镇化”“城乡一体化”曾经成为学术界研究的热点问题，城市规划视角由城市地区扩展到周边的乡村地区。目前，“城乡统筹”的科学发展观是城乡发展的必然要求，成为城市规划编制与实施的重要指导思想，各种规划均在寻找改革的途径试图将乡村地区纳入规划中，建设部副部长仇保兴将我国城乡统筹规划的方法归纳为以下五种类型：扩大管制区域的城市总体规划；深化市域的城镇体系规划；把原有的区域规划空间化；城乡一体化的规划；专项的城乡统筹规划[2]。虽然我国的城乡统筹规划有不同的途径与方法，而且我国的城市化进程与所处的发展阶段与英国有很大差别，但是西南英格兰乡村规划对乡村地区的研究与规划方法对我国城乡统筹规划仍具有一定的启示与借鉴意义。3.1“空间全覆盖”的理念是城乡统筹规划的前提西南英格兰乡村规划虽然以乡村地区（城市地区以外的所有地区）为主要的规划对象，但并未将其与城市地区割裂开来进行单独研究与规划，而是将城市地区作为影响乡村发展的重要因素之一，在功能研究与空间规划中将其作为点状要素进行分析，而不考虑城市地区内部的规划布局。在我国，尤其是东部沿海城市化水平较高的地区，将城乡作为一个整体进行规划不仅是解决城乡空间利用矛盾与冲突的途径，同时也是城乡经济社会发展以及生态的内在需求。目前，虽然城市规划的视角由城市地区开始转向周边的乡村地区，但“重城轻乡”的现象仍然十分明显，而且主要对村庄整合撤并、基础设施与社会服务设施方面进行政策性、原则性的规定与建议，在空间上较少体现乡村地区的规划布局。分析原因，一方面由于对乡村地区的战略重要性认识不够，另一方面我国将乡村地区分解为农村居民点、生态空间等不同的类型分别进行规划，在空间表现上乡村地区被肢解到其他空间类型中，导致有的空间重复规划而有的空间没有考虑到的现象。因此，城乡统筹规划要在充分认识乡村地区的战略重要性的基础上，树立“规划空间全覆盖”的规划思想，并对乡村空间进行重新认识与合理界定。不仅要强调规划区整体空间的完整性，还要注意乡村空间的完整性。农村居民点只是乡村地区的居住空间，除此之外乡村地区的生产、旅游、设施等空间类型也要统筹考虑。利用GIS、Arcview等地理分析软件，全面调查土地资源的利用现状，确定城市与乡村建设用地的数量及空间分布，并在此基础上统一安排各类用地布局，这种方法比较适合城市化水平较高的地区。江苏省常熟市就进行了城乡空间统筹一元规划模式的实践，在空间上确保非建设空间的前提下，以一体化的交通网络为纽带，统筹安排生产与生活用地[3]。3.2功能分析是城乡统筹规划的基础西南英格兰乡村规划十分注重对乡村地区功能的分析，并将其作为次区域划分以及乡村发展策略制定的重要依据。在我国，相互对立、相互冲突的城乡关系均源自城乡之间功能的不协调，合理的城乡联系是建立在一定的功能分工基础上的，其中重点在于城乡产业之间的4协调，以及居住、文化等其他方面的功能分工。制定城乡产业发展战略时，要遵循区域一体化战略，通过分析城乡的产业结构及其他经济社会指标，从横向与纵向两个方面综合考虑二者的分工与协作。一方面，基于自身的相对资源优势，从城乡功能互补的内在需要来确定城乡不同的产业发展方向与目标。另一方面，乡村地区除发展第一产业外，还可以进行低成本的初级加工制造业等二次产业，为避免城乡产业的同构现象，可以因地制宜地实施农业产业化，建立乡村与城镇之间的纵向经济联系。除此之外，乡村地区内部还具有复杂性与差异性，因此应该在深入分析不同乡村地区的自然条件、农业内部结构的差别、经济社会运作方式、发展动力等方面的基础上，进行合理的功能分工，因地制宜的制定乡村发展政策。3.3明确不同规划层次城乡统筹规划的内容与任务西南英格兰乡村规划对乡村地区的规划主要在三个层面上进行——区域（相当我国的市域）、次区域以及当地的层面，规划范围不同，规划的任务和深度也会有所差别，在区域层面只是在分析乡村地区共同特征的基础上制定整体的规划目标，当地规划是在特定的目标与要求下具体进行规划设计的环节，而次区域层面因地制宜的分析不同乡村地区的功能差异，并根据总体目标制定次区域乡村发展目标，它是规划的重点环节，起到承上启下的作用。在我国，市域以及更为宏观的地域，规划范围较为辽阔，包括的村庄数量太多，难以将地域内部的开发建设活动尤其是农村社区、城乡基础设施的规划建设深入下去，这个层面可以将城乡不同的运行方式、发展动力、未来发展趋势、面临的主要问题等方面的分析研究作为重点内容，并制定总体的规划目标。中观层面上分解总体的发展目标，在城乡空间上统一安排各类用地的布局。微观层面规划范围较小，可以将特定的目标与要求下具体的规划设计作为规划的重点内容。3.4县域空间是城乡统筹规划的最佳空间单元西南英格兰乡村规划中次区域是规划的重要空间，它打破了行政界限，根据较为密切的城乡联系以及相似的乡村地区确定的。由于我国乡村地区的差异性不甚明显，而且在行政区经济下按照这种方法划分次区域并不适用，而县域是我国城乡结合最为直接的一种地域空间，是实现城乡协调发展的基本地域[4]。县域不仅是我国基层独立的行政单元，而且空间范围一般只有千百平方公里的范围，可以全面考虑县域范围内的农村地域，规划内容也能够更加深入具体，兼具宏观指导性和实际可操作性，此外具有中国特色的区域规划——城镇体系规划是统筹城乡发展的重要手段[5]，而县域县域城镇体系规划又是其中操作性最强的层次，因此县域空间是我国城乡统筹规划的最佳空间单元。3.5集镇是城乡统筹规划的焦点与城市周边易达性较好的城镇相比，处于乡村地区的集镇规模较小，但是从在区域中的重要性来说，集镇作为广大乡村地区的经济、服务中心更加重要，应将其作为乡村地区发展的重点，是城乡统筹规划的重点研究对象，尤其在城市化水平较低的地区。由于我国紧张的人地矛盾以及对乡村自然生态环境保护的要求，将产业发展用地尽量布局在集镇建成区内部或其周边相对集中的发展，同时进一步加强与完善其服务功能。4总结与思考总之，西南英格兰乡