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新《义务教育法》问题与制度安排北京师范大学刘复兴《义务教育法》的修订历程•1986年4月12日，六届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》。2003年，在十届全国人大一次会议上，376名全国人大代表联名提交了修改义务教育法的议案。2004年6月，义务教育法形成修订稿，报送国务院审议。2006年2月25日，十届全国人大常委会第二十次会议举行，义务教育法（修订草案）首次提交审议。2006年2月27日，全国人大常委会对修订草案进行分组审议。2006年6月29日，全国人大常委会审议通过了新义务教育法一、《义务教育法》修订的背景•（一）我国义务教育取得巨大成就•——至2006年，1.7亿学生，900万教师，40多万所学校，10万个教学点，但是发展仍很不均衡。•——1986年颁布义务教育法，2000年基本普及九年义务教育（人口覆盖率85%）。到2005年底，“普九”地区人口覆盖率达到95%。•——基本确立以政府为主的投入体制和以县为主的管理体制。•——农村义务教育和西部义务教育成为发展重点，得到国家和政府的巨大支持。区域差距有所缩小。——义务教育阶段教师队伍的水平和质量进一步提高。到2005年，小学教师学历合格率达到98.62%,其中大专以上达到56.35%。初中教师学历合格率95.24%,本科以上的达到35.31%。——学校办学条件和教育信息化程度明显提高——公众关心的义务教育热点、难点问题得到一定程度的解决。如农村孩子上学难的问题（两免一补），乱收费问题（一费制），农民工子女入学问题我国教育事业迈入了一个新的历史阶段•——两个跨越：义务教育与高等教育•——一个突破：职业教育•——一个重大步伐：教育公平•——一个确立：中国特色社会主义教育体制•——30年来、60年来、100年来，教育干成了一件事情，就是实现了我国从人口大国向人力资源大国的历史性转变。中国教育的两个历史性跨越•“两个跨越”：一个是实现了全面普及九年义务教育，免费义务教育全面实现。2007年，免除了全国农村义务教育阶段学生学杂费，今年9月1日，免除了全国城市义务教育阶段学生学杂费，至此，全国城乡义务教育阶段1亿6千万学生的学杂费全部免除。在一个13亿人口的发展中国家，全面普及九年义务教育，实现完全意义上的免费义务教育，是一个伟大的历史性成就。•一个是高等教育跨入了国际所公认的大众化发展阶段，毛入学率达到23%，在学总规模超过2700万，居世界第一。1977年全国高校招生数为27.3万，2007年招生规模达到570万人，是1977年的21倍，在校学生超过2700万，居世界第一。（二）义务教育面临一些突出问题和困难•1、义务教育普及、巩固和质量提高任务艰巨•——2001年有90县没有普及初等教育•——2003年381个县没有实现“普九”•——2006年，西部仍有42个县到2010年才能全面完成普九•——农村地区、西部地区突击普九，整体上是低水平、不全面和不巩固、不稳定的。•2、义务教育投入明显不足•——农村中小学公用经费普遍不足•——500亿普九欠债难以消化•——部分省市尤其是西部省份难以实现“三个增长”•——农村学校设施薄弱，危房改造存在资金缺口•——以县为主体制后，仍然存在拖欠教师津贴、补贴的现象•——一费制后农村学校经费出现众多盲区（服务性收费与代收费无空间、中央财政免杂费补助标准过低等）３、农村教师队伍水平和质量不能适应义务教育发展要求•——整体素质偏低：31万名未达标，50万代课，拔高使用、对口学历学习不到三分之一，小学教师年龄老化，高级职务比例偏低。•——农村学校用人制度、教师补充机制和管理体制不完善。•——相当一部分财政困难县供养教师财力不足，代课教师比例过大。•——农村教师待遇和生活水平偏低，尤其是社会保障难以落实。4、经济社会改革发展带来一些新的问题•——流动儿童（800万）与留守儿童（2200万）•——新形势下的失辍学问题（农村：3.55%,西部：4.64%,个别县10%，乃至30%，辍学原因多样化）•——城市地区“择校热”与“乱收费”仍然比较严重•——学校安全隐患较大，寄宿制学校问题尤其多5、义务教育发展严重不均衡——城乡差距过大——重点班校制度导致义务教育不公平二、新《义务教育法》解决重大问题与主要举措•（一）1986年与2006年《义务教育法》概要比较•１、1986年义务教育法•——不分章节，共十八条二十款，内容涉及立法目的、基本制度、指导思想、责任主体、教育对象、教学语言、教育阶段与学制、管理体制、学校设置、学费、经费与投入、师资、政府责任、监护人责任及罚则等等。•——内容不够全面，对基本性质、各级政府责任、学校安全、均衡发展等没有做出明确规定；法律规定比较笼统不具体，没有对问题进行分类，缺乏可操作性；对与立法目的、免费性、法律责任等问题认识不够。2、2006年义务教育法•——分为八章，共8章63条101款。主要内容涉及总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任、附则等。立法形式上更为成熟，内容上大大丰富了。在保留原有大部分法律规定的基础上，把《义务教育法实施细则》中的部分比较具体的规定纳入到义务教育法中。•——其中：在立法目的、基本性质、经费投入、政府责任、学校安全、教育公平与均衡发展、教师队伍、法律责任等方面都有一些新的、分类的、具体的规定。（二）新《义务教育法》解决的一些重大问题与新的制度安排•1、关于立法目的•——（1986）第一条为了发展基础教育，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和我国实际情况，制定本法。•——第一条为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质，根据宪法和教育法，制定本法。2、关于义务教育的基本性质•——1986年义务教育法没有做出明确规定（第10条仅规定免收学费）整体上强调义务教育的强制性。•——2006年突出了义务教育的公共性、强制性和免费性••第2条2、3款：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。（61条：免收杂费实施步骤由国务院规定。体现出矛盾性）3、义务教育的经费投入问题•（1）解决投入不足与经费分配不均衡，保障义务教育经费足额到位，是修订义务教育法的最重要的原因，也新义务教育法需要解决的一个最重要的问题之一。••——农村义务教育经费严重不足•——义务教育经费分配不均衡•省际之间分配严重不均衡•城乡之间分配严重不均衡2001年部分地区义务教育生均经费支出•小学(城)(乡)初中（城）（乡）•全国1483.98797.601955.031013.65•北京4313.282793.795695.233519.42•上海5885.703604.685488.544047.03•湖北1082.55530.461622.92966.40•河南850.85471.511230.47716.40•陕西797.25607.231079.04823.62•２００４年：•上海６６８０（１０）６８３１（９）•河南６５４（１）７６３（１）•２００３年：８３％农村学生，１７％城市得学生各占•用５０％义务教育经费（２）经费投入不足和分配不均的主要原因•——中央政府财力最强，承担责任太小•——农村税费改革以后，义务教育实行以县为主体制，管理体制与投入体制没有很好区分，经费承担也主要落在县级政府身上，７０％以上的县财政难以承担•——上级政府的转移支付远远不能弥补经费缺口（３）新义务教育法解决经费投入问题的举措•１９８６年法——第8条（地方负责、分级管理）；；第12条（国务院和地方各级人民政府负责事业费和基本建设投资，没有明确中央与地方政府投入比例，实际上主要投入责任由县承担）•——不收学费、杂费（2条2款）（1986第４条：免收学费，实施细则规定可以收取杂费）•——建立义务教育经费保障机制，义务教育经费全面纳入财政保障范围（2条3款，42条1、2款）•——建立省级政府统筹，以县为主管理体制（7条1款）•——建立国务院与各级人民政府共同负担，省级政府统筹落实的投入体制（４４条１款）•——提出根据需要调整学生人均公用经费标准的要求。（43条1、2、3款）（以上是新提法）•——重申了三个增长（42条3款）和转移支付制度（46条）•三个关键的制度设计•——义务教育经费全面纳入财政保障•——以省统筹落实•——农村义务教育经费由各级人民政府分担（分事项、分区域、按比例）关于中央与地方各级政府分担义务教育经费的可能的制度设计•一是将义务教育的事权划分为教师工资、公用经费、学校基本建设资金和贫困学生助学金。由各级政府根据事权承担相应的财政责任。•——由中央负责教师工资、省级政府负责公用经费，地县政府负责危房改造、学校基本建设及贫困学生助学金•——由中央负责公用经费、省级政府负责，教师工资，地县政府负责危房改造、学校基本建设及贫困学生助学金•二是规范国家现行的转移支付制度，转移支付中单列义务教育经费，由上级政府通过财政转移支付对下级政府实施义务教育的经费缺口进行补充。•三是要明确各级政府承担经费的比例，中央和省级政府的投入要占到70%以上。４、关于义务教育的政府责任•（１）１９８６年法：对政府责任问题认识、反映不够。没有明确义务教育各级政府是首要责任，没有对各级政府责任进行明确的分类规定。•（２）２００６年法•——建立了新的义务教育管理体制（7条1款）强化了中央与省级政府尤其是省级政府的责任（４４条１款）•——明确了政府的首要责任与最终保障责任：建立经费保障与制度，全面纳入财政保障（2条3款，42条1、2款）•——强调了政府的义务教育公平与均衡发展责任•（６条１款）（教育公平报告中的观点）•——规定了政府安全责任（16、23、24条2款）•——建立问责制度，（9条1、2款）政府违法责任（５１－５４条）•关于政府责任的落实问题？（负责人的观念、责任具体化、督导、问责）•关于乡镇政府的责任问题？（13条，53条2款）以县为主体制带来政府与学校之间的新问题•县级教育行政部门决策与管理学校的能力不足•乡镇政府（街道办事处）失去管理学校的抓手与兴趣，学校失去基层政府的支持•政府中间管理层的功能受到削弱县教育局乡镇政府教育办公室学校县教育局乡镇政府教育办公室学校５、关于学校安全问题•（１）１９８６年法没有涉及学校安全问题•（２）义务教育学校安全形势严峻••——2000年我国中小学生因安全事故、食物中毒、溺水、交通事故、自杀等死亡的平均每天有40多人，即每天有一个教学班消失。••——2006年，我国18岁以下的未成年人口约3.67亿，意外伤害人数约为四千万人次，到医院接受治疗的人数为一千万人次全国约有1.6万名中小学生和3000名大学生非正常死亡。45％的事故是因为学生安全意识淡薄引起的，18％的事故是因为学校管理问题而发生的。调查显示，在所发生的各类校园事故中，有80％是可以通过教育、防范和加强管理来提前采取措施避免的。••——导致学校安全问题的主要因素学校建筑设施存在隐患•危房与旧房，通道楼道狭窄，体育器材故障、门窗玻璃不牢固，学校无围墙或围墙太低，实验室不符合标准（由于房屋倒塌和拥挤导致学生死亡的人数在各类事故中为最多）学校安全制度存在问题•门卫制度是最大漏洞，食堂卫生制度不健全，教师值班制度不健全，宿舍管理制度有隐患，无定期安全检查制度教师素质低及安全意识淡薄体罚与侮辱学生造成伤害，忽视学生的异常现象，不了解相关法律规范，侵犯学生人身权利导致伤害学校周边安全环境不佳学校对学生的安全教育不够（３）２００６年法第三章重点规定了学校安全问题•——符合国家选址要求和建设标准（１６条）•——政府有义务维护学校周边秩序，为学校提供安全保障（２３条）•——建立安全制度和应急机制，进行安全教育（２４条１款）•——县级以上政府定期对校舍进行检查、维修、改造（２４条２款）（新疆的案例）•——学校不得聘用曾故意犯罪被依法剥夺政治权利或者其他不适合从事义务教育工作的人（２４条３款）•现有法律规定尚不能全面、有效解决学校的安全问题