工商行政执法能力提升

中国政法大学田为民教授《工商行政执法能力提升》专题讲座讲座内容工商管理的性质基层工商行政执法存在的问题和对策工商行政执法程序举要工商行政执法风险防范工商管理的性质1、工商行政管理的主体，是国家，是国家特设的行政管理机构。这个行政管理机构，在我国叫工商行政管理局，而在别的国家则有其不同的名称，例如英国叫公平交易局，日本叫公正交易委员会，美国叫联邦贸易委员会，法国叫竞争·消费·反诈骗总局。2、工商行政管理的对象，是市场主体及其市场经济活动。这里所讲的市场主体是指经国家批准，以营利为目的参与市场生产经营活动的组织和个人。工商管理的性质3、工商行政管理的目标，是建立和维护市场经济秩序.我国过去长期实行计划经济体制，目前正处在从计划经济向市场经济过渡时期，建立和维护市场经济秩序，既是工商行政管理的目标，也是工商行政管理的基本任务.4、工商行政管理的性质，是经济行政监督管理。工商行政管理既不同于工商企业管理，也不同于一般的部门经济管理，而是国家经济行政监督管理，具有宏观性的特点。工商管理的性质从总的性质来说，工商行政管理是国家经济行政监督管理，它是国家经济管理职能的重要组成部分。从具体分析上可以从两个层次去认识。1、工商行政管理具有作为国家经济管理的二重性:自然属性和社会属性。其自然属性是指作为维护市场经济初字的一般要求的管理活动所体现出来的科学性。这是不同的社会经济形态都具有的共同的管理要求。有商品生产与交换，有市场经营活动，就要有维护市场秩序的管理活动。按照自然属性的要求，工商行政管理必须遵循市场经济发展的一般规律，注重学习和借鉴国际通行的管理规则，对市场主体及其市场经济活动进行科学有效的组织、监督和管理，降低管理成本，提高管理效果。工商行政管理的社会属性，是指体现社会经济制度的要求和国家的意志、利益的管理活动所具有的阶级性。工商管理的性质2、工商行政管理是国家经济管理职能的重要组成部分，具有经济行政监督性质。在市场经济条件下，国家的经济管理职能主要有:一是配置资源职能，用以弥补市场机制的不足:二是经济调控职能，主要利用经济杠杆调节市场经济活动:三是经济监督职能，对生产经营者及其经营活动进行依法监督，建立和维护市场经济秩序。基层工商行政执法存在的问题和对策基层工商所是工商行政管理的前沿阵地，是整个工商工作的基石，基层工商所的执法形象，是监管职能能否充分发挥是能否搞好工商行政管理工作的基础。但是，由于立法层面、体制层面、管理层面和队伍层面等诸多因素掣肘，基层工商行政管理部门在执法过程中衍生了许多不容回避的问题和弊端。基层工商行政执法存在的问题和对策一、基层行政执法的现状（1）行政执法的功利性倾向。任何主体总有各种层次的需求和利益，行为正是由主体的需求和利益决定的。工商部门也不例外。主要表现在：一些基层执法部门利用手中权力，使办案变成了金钱案、关系案、人情案；少数人在利益的驱动下，有利的争着管，无利的则弃之不管或相互推诿，为求私利滥用行政权力，导致权力发生异化，更多地表现为违法不究，以费代罚，玩忽职守不作为等。基层工商行政执法存在的问题和对策（2）行政执法的高风险倾向。现代公共行政理念要求权力与责任对等。既然工商机关承担了相应的监管职能，就必须承担相应的责任和无法回避的职业风险。主要表现在：某些单位（个人）未能按照法定的职责范围，保证市场监管和行政执法职能到位，该管的没有管，该制止的没有制止，该处罚的没有处罚，该许可的没有许可等产生的不作为风险；有的对执法授权产生偏差，对职能认识出现误区，执法目的出现异化，导致作为不当，造成不良社会后果所带来的作为不当风险；有的在履行自身职能的过程中，承担了本该由他人（其他部门）承担的职能，行使了一些自己不能或不该行使的权力，造成不良社会后果的乱作为风险；还有的虽然履行了职能，实施了行政行为，但没有严格按法律规定或法定程序从事监管活动，人情监管、弹性监管或执法程序违法导致的作为不规范风险。如碍于熟人、上级“打招呼”，把不符合条件或不该进入的市场主体放进来，对涉嫌犯罪的案件该移交而不移交等，都可能埋下行政、乃至司法责任的风险隐患。基层工商行政执法存在的问题和对策（3）行政执法的低效能问题。执法效能是指执法产生的有利作用，它是衡量执法水平和效果的标尺。实践中尚存一些问题影响着执法效能的提升。主要表现在：监管行为情绪化，由于市场监管面广、量大且情况复杂，一些执法人员随心所欲，不能正确地履行法定的监管职能，工作中避重就轻、挑肥拣瘦，该管不管，管而不当、能管就管、难管就放、有利则管、无利则让，有的把管事片面地当作管人，在监管执法中居高临下、语言失当、行为失范，造成不良社会后果；行政处罚随意化，主要是对法律法规设置自由裁量权的目的理解不清，使用自由裁量权不合理，处罚标准不统一，畸轻畸重，甚至滥用自由裁量权，损害了法律的公平和统一，造成不良的社会后果；个别执法人员思想道德素质和法律业务素质较低，对本部门执行的法律法规不熟悉，一知半解，执法不懂法，甚至执法违法。基层工商行政执法存在的问题和对策（4）行政执法的公信力缺失问题。主要表现在：长官意志色彩比较浓厚，多数基层执法者和领导者习惯于用行政命令的方式处理问题，不重视按照法定程序操作；人情网和关系网干扰较多，基层执法部门和执法人员往往考虑法外因素，人情和关系渗入行政行为中，行政执法人员法制观念淡薄，政策观念淡化。部分行政执法人员特权思想严重，态度蛮横粗暴，不能以娴熟的执法技能，丰富的法律知识，入情、入理去说服管理对象，而是先靠“人治”的威力，违法侵权。一旦遇到硬的、横的或权势阶层的管理对象又患了软骨病，缩头缩脑，该罚的不罚或少罚。由此引起管理相对人的心理失衡和强烈不满，严重损害了法律尊严和执法者的形象。这些现象直接导致了行政行为的合法性和合理性遭到破坏，导致滥用职权或不公正行使行政职权，进而导致基层行政执法的公信力缺失。基层工商行政执法存在的问题和对策二、产生原因（1）职能泛化。体制改革后，工商部门的职责是市场监管和行政执法。但作为综合性执法部门，基层工商部门在各自辖区内除了要履行好自身职责外，还承担着当地政府分配的大量非本职工作。工商作为政府职能部门，坚持“三个不变”原则（即服从地方党委、政府领导的原则不变、坚持服务地方经济发展的宗旨不变、坚持与有关部门密切配合不变）理所当然。但应以依法行政为前提，而目前基层工商有时却成了“万金油”，如街道整治要求工商参与，卫生创建要求工商出力，甚至计划生育也要工商派人，往往“种了别人的田，荒了自家的地”。职能泛化成为制约基层工商行政执法的重要原因之一。基层工商行政执法存在的问题和对策（2）保障虚化。尽管工商系统已实行“收支两条线”，但实际上仍未摆脱“以收定支”的模式，有收才有支，且多收多支，少收少支。这种体制上实际上形成了规费、罚款数额与单位预算、个人待遇之间的利益链关系。由于财政供给有限，基层工商部门普遍存在经费不足的问题，削弱了执法效能。另一方面，这也是“乱收费、乱罚款”现象屡禁不止的原因之一。一些基层工商部门的领导出于本单位利益的考虑，往往会袒护甚至纵容某些违规行为；办案人员在查处案件时多倾向于罚款的方式，且尽量不移交；执法人员也存在着违法违章行为越多越好的思想，以保证案源，甚至采取“割韭菜”的方式办案。基层工商行政执法存在的问题和对策（3）激励弱化。从激励机制方面来看，基层工商部门存在明显的不足。表现在：一是经济激励措施由于财力资源的制约，没有多大的吸引力，只能在较小的幅度内进行调节。二是职位激励措施由于职位数量少、职级低而困难重重。基层执法人员要晋升到副主任科员、主任科员很难。三是激励方式单一。目前一般的基层工商执法人员除了靠职级晋升外，很难凭借岗位技术方面的提升来实现晋级目标。基层工商行政执法存在的问题和对策（4）干扰强化。在招商引资的热潮中，不少地方把改善投资环境曲解为限制执法机关的行政执法上，有的还人为地设置执法障碍，基层工商执法受到干扰加大。如有的地方政府要求工商部门向社会提供超越权限的服务，承诺“首次不罚”、“先上车、后买票”等，将法律法规变为随意行为。基层工商部门如不遵守地方政府的规定，其工作得不到地方支持而难以展开，既使工作展开了也难有成效。造成基层工商“不敢为”、“不愿为”、“不思为”，严重影响了行政执法工作，同时削弱了法律的权威。基层工商行政执法存在的问题和对策（5）考核滥化。目前基层工商部门除了要接受本系统上级业务部门的检查考核外，还要应对当地党委、政府和其他部门的检查或考核。如党风廉政、行风评议、综治考核、计划生育考核、审计、档案检查等。有些考核与系统内上级部门的考核相重复，比如党风廉政建设、政风行风建设、综治等；而有些检查考核却并不能反映出工商部门职能的履行状况。重复、多头的考核分散了基层工商部门的精力，有些基层单位不得不以牺牲职能为代价来换取考核的好名次。基层工商行政执法存在的问题和对策（6）资源短化。基层工商资源短化主要表现在：一是人力资源短缺。目前大多数基层工商部门较少编制，特别是市场交易活跃、工作量大的区域，人员紧缺就显得特别突出。但由于编制数额的限制，工商人员补充的空间小、整个队伍年龄偏大，适应新形势的能力减弱。二是技术装备短缺。近几年，虽然各级工商部门都加大了投入，添置和改善了一些技术装备，但基层工商部门现有的设备仍远不能适应监管工作的需要。基层执法常常因无先进的检测手段而“望假兴叹”，导致行政执法效能的低下甚至行政失误的出现。三是由于历史原因，基层工商队伍素质参差不齐，基层现有专业技术人才相对紧缺，对一些新兴领域的监管往往不能及时跟进，这些都制约了基层监管和执法效能的提升。基层工商行政执法存在的问题和对策三、对策措施基于基层行政执法领域上述问题的存在，我们必须从自身实际出发，积极探寻有效措施，纠正不良倾向，破解问题和弊端，谋求和谐发展之道。（1）关注行政执法背后的利益诉求。工商行政管理职能要求工商行政管理机关具有很强的超脱性才能保证严肃、公正执法，但现行工商行政管理体制和执法手段却使工商机关难以超脱，基层工商部门行政执法往往要兼顾多方的利益和诉求。一是要正确处理部门利益与地方利益关系。工商行政管理工作的重点是维护国家利益和社会主义统一大市场秩序，在此前提下兼顾地方利益，因而在执法中与地方利益发生矛盾在所难免。基层工商部门驻在地方，许多事情都要依靠地方，正如个别地方领导所言“除非你们不喝地方的水，不用地方的电，不吃地方的粮”，言外之意不言而喻。加上工商部门执法手段所限，执法活动遇阻不能正常进行时，常常需要地方政府出面协调，一般情况下不敢得罪地方，当然不易超脱地方而独立执法。基层工商行政执法存在的问题和对策二是要正确处理本部门利益与公安、司法等其他执法部门的利益关系。由于执法手段所限，基层工商部门在执法受阻时常常不得不依赖公安、法院等执法机关。如许多行政处罚因执法权限需要申请法院强制执行。三是要正确处理部门利益与执法对象利益关系。行政执法部门自身并不创造财富，它们的收入必然来源于监管和执法对象。只有逐步实现所有行政执法队伍的工作经费由各级财政统一予以保障，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益驱动。基层工商行政执法存在的问题和对策（2）规避行政执法的职业风险。一是全面履职。规避责任风险的最好办法就是不折不扣地履行职能，按照法定的职责保证市场监管和行政执法职能行使到位。工商部门对市场经济秩序的监管是全方位的，所有市场主体都是监管对象，所有市场行为都应纳入监管的范围，包括有形和无形的。同时，还要按照与时俱进的要求，加强对市场经济发展过程中出现的新情况、新问题、新要求的研究，不断扩大新的监管领域。二是正确履职。要准确理解“法”的内涵、目的和原意，正确把握法律法规对管辖、教育、规范、处罚的不同要求和适用，避免对执法授权在理解上产生偏差，从而导致行使职能的错位。在履行职能时，不但要考虑合法性，还要考虑合理性。基层工商行政执法存在的问题和对策三是有