关于人民调解制度的研究定稿

1提纲一、人民调解制度概述.................................................3（一）人民调解制度的演变...........................................3（二）人民调解制度的发展现状.......................................4二、新时期人民调解制度面临的问题.....................................4（一）机构建设不适应形势发展的要求.................................4（二）人员素质普遍偏低.............................................5（三）调解范围较为单一.............................................5（四）法院指导与司法审查尚未落实...................................5（五）经费欠缺较为严重.............................................6三、对人民调解制度的完善与发展的几点建议.............................6（一）完善人民调解制度的相关立法...................................6（二）完善机构建设与运作机制.......................................7（三）提高人民调解员的综合素质及调解质量...........................7（四）拓展人民调解组织的调解范围...................................8（五）建立强制司法审查机制.........................................8参考文献............................................................102内容提要人民调解制度是我国特有的一种纠纷解决制度。它是指在人民调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下，通过说服教育的方式，劝解双方当事人互谅互解，从而消除纠纷的一种纠纷解决方式。我国的人民调解制度具有群众性、民主性的特征，其性质是一种司法辅助制度，是一种人民民主自治制度，是人民群众解决纠纷的一种手段。用调解的方式平息民间纠纷在我国有着悠久的历史。我国现行的人民调解制度是在民间调解的基础上逐步形成和发展起来的。它经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程。目前，我国人民调解工作已取得显著成绩，并引起当今世界各国的普遍兴趣和广泛好评，享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。然而，面对新的形势，人民调解制度仍面临诸多问题。主要表现为：机构建设不适应形势发展的要求；人员素质普遍偏低；调解范围较为单一；法院指导与司法审查尚未落实；经费欠缺较为严重等。要解决这些问题，需要完善人民调解制度的相关立法，要完善机构建设与运作机制，提高人民调解员的综合素质及调解质量，拓展人民调解组织的调解范围，建立强制司法审查机制。3关于人民调解制度的研究陈娟娟一、人民调解制度概述人民调解制度是我国特有的一种纠纷解决制度。它是指在人民调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下，通过说服教育的方式，劝解双方当事人互谅互解，从而消除纠纷的一种纠纷解决方式。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第一百一十三条规定：“人民调解委员会是基层群众自治组织委员会、村民委员会下设的一个工作委员会，其专门职责是调解民间纠纷”。1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》（以下简称《条例》）规定，人民调解是依靠人民群众的力量实行自我教育、自我管理、自我服务，解决民间纠纷的一种自治活动，是一项具有中国特色的法律制度。它通过人民群众自己选举出的调解组织，专门调解民间纠纷，协助政府化解社会矛盾，增进人民内部团结，维护社会稳定。由此可见，我国的人民调解制度具有群众性、民主性的特征，其性质是一种司法辅助制度，是一种人民民主自治制度，是人民群众解决纠纷的一种手段。（一）人民调解制度的演变用调解的方式平息民间纠纷在我国有着悠久的历史，在我国古代官制中就有“调人”和“地官”的设置，其职责是“掌司万民之难而谐和之”。①这是当时的官府调解。同时，在劳动人民中，为了避免“官府衙门”的欺压和“刀笔讼师”的盘剥，有了纠纷常常邀请亲友长辈和一些办事公道、素孚众望的人出面调停，久而久之，就形成了民间调解的优良传统。我国现行的人民调解制度是在民间调解的基础上逐步形成和发展起来的。它经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程。中国共产党领导人民进行新民主主义革命的进程中，在继承古代民间调解的基础上，推广了依靠群众调解民间纠纷的做法，将自发的民间调解变成有组织、有领导、有章法的人民调解制度，这标志着我国人民调解制度初步形成。中华人民共和国成立后，人民调解作为我国社会主义法制的重要组成部分，得到了国家的确认。1954年3月22日政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，第一次在全国范围内统一了人民调解制度，使人民调解工作开始走上规范化、制度化的轨道。党的十一届三中全会以后，人民调解工作作为加强新时期民主与法制建设的措施之一，进一步受到国家的重视，在1982年颁布的现行宪法中，第一次明确了人民调解在我国政治法律制度中的地位，使人民调解工作获得了巨大的发展。人民调解制度基于民间的调处息讼制度而来，它的产生有一定的历史连续性。因为我国社会自古以来就是在儒家思想礼治文化主导之下封建家族本位的农业型社会和中而立“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至终与历史的轨迹紧密契合新的时代背景和新的社会变革也赋予了它新的特色。“自民①《周礼·地官·调人》[M]，古籍出版社，1989年版，第183页。4主革命时期开始，经过长期实践不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”②（二）人民调解制度的发展现状我国人民调解工作已取得显著成绩。目前全国已建立起人民调解组织近百万个，基本覆盖全国城市的街道、小区，农村的乡镇、村级组织和大中型企业。近两年来，全国共调解各类民间纠纷１２００多万件，其中公民与公民之间的矛盾纠纷９６０多万件，公民与法人及社会组织之间的矛盾纠纷２４０万件，调解成功率达到了９５％以上。防止民间纠纷激化为刑事案件平均每年５万多起，化解、疏导群体性上访平均每年４万多起。③人民调解这个维护社会稳定的“第一道防线”，已经成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一。调解成功率和协议履行率的明显提高，离不开人民调解员队伍素质的提高。据了解，在我国８００多万名人民调解员队伍中，绝大多数不仅直接来自基层，与人民群众联系密切，还具有一定法律知识和政策水平。全国２９个省区市组织开展了培训，其中８个省市实行了考试、考核和持证上岗制度。全国接受培训的调解员已达３５０万人。④人民调解制度已引起当今世界各国的普遍兴趣和广泛好评，享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。“许多西方国家日益重视非讼解决机制，强化解决纠纷手段和方法的多样化，这是因为人们已经意识到民事诉讼机制在解决民事诉讼纠纷方面的非完美性。”⑤实践证明，人民调解制度是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效制度，符合我国国情、民情和社会经济发展需要，具有强大和旺盛的生命力。二、新时期人民调解制度面临的问题（一）机构建设不适应形势发展的要求人民调解组织机构建设状况不太适应形势发展的要求。《条例》明确规定村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会，在企业、事业单位根据需要设置人民调解委员会。由此可见传统的人民调解组织主要是居、村委调委会和企事业调委会。但是随着市场经济的发展和社会关系的变动，原有经济组织的解体，生活区的拆迁，农村人口的大量外流及城市外来人口的分散，都使原有的调解机构消失或难以发挥作用。而新企业和新建居民小区中调解委员会和基层群众组织的建立又明显滞后，因此出现了大量人民调解组织不能发挥作用的空白地带。另外，居民聚居区的人口结构也发生了变化，这使得人民调解委员会原来依靠对居民和职工的熟悉和了解来主动发现和解决纠纷的工作方式②曾建明、黄伟明：《回顾与展望---论完善我国的人民调解制度》[J]，《中国政法管理干部学院学报》，2000第1期，第1页。③新华网记者李薇薇、吴晶晶：《人民调解组织：2年调解民间纠纷1200多万件》，，2008年10月16日访问。④新华网记者李薇薇：《我国人民调解组织每年调解约600万件民间纠纷》，，2008年10月9日访问。⑤张卫平：《人民调解的新发展》[N]，《人民法院报》，2002年9月30日，第三版。5不再适应需要。因此，调解活动的开展遇到了相当大的障碍。基层组织的结构被打破，人民调解工作也必然受到很大影响。在农村，有些地方的基层组织趋于涣散，原有的家族和宗教势力兴起，人民调解可能成为地方权威的一种特权和强制，容易导致不公正的调解结果。在城市，“单位”在人民生活中所起的作用越来越小，厂矿企业调解委员会在纠纷中所起的作用日益萎缩。在此情形下，《条例》的调解组织机构设计已很难适应形势发展的需要。（二）人员素质普遍偏低首先，《条例》第4条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”该条没有对人民调解员的文化程度提出要求。《人民调解工作若干规定》第14条规定：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员有220多万人，仅仅占调解委员人数的25%。其次，我国的调解委员会还存在成员年龄结构不合理，政策法律素质、业务能力和水平偏低，调解多依靠对地方习俗的了解、纠纷解决的经验及自身的威信，不能对纠纷作出正确的法律上的分析与判断等诸多问题，总体上适应不了依法治国方略下的调解工作。最后，随着居民自治与社区自治融为一体的趋势，居民委员会的人员构成也趋向于年轻化、知识化。这虽然为人民调解工作带来大的改观提供了条件，但也可能带来新的问题，即年轻的调解人员缺乏威信、调解经验和调解技巧。（三）调解范围较为单一新形势下随着改革开放的深入发展，我国的人民内部矛盾纠纷呈现出新的特点和明显的发展趋向，主要表现在广泛性明显、复杂性加大、群体性突出、对抗性增强。另外，矛盾纠纷的主体由公民与公民转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门；矛盾纠纷的内容也由婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等简单的涉及人身权益、财产权益方面的纠纷发展为经济合同纠纷、土地承包纠纷、干群关系纠纷、下岗待岗职工与企业的纠纷、拆迁征地纠纷等；矛盾纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间转向共同利益的群众与集体、与经济组织、与管理部门之间的纠纷。目前人民调解工作按照有关规定和要求仅仅限于“公民与公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活发生的纠纷”的民间纠纷的调处。而对于新时期的这些民间矛盾纠纷的新变化、新需求，人民调解这种诉讼外纠纷解决机制其功能作用的发挥相当有限。（四）法院指导与司法审查尚未落实我国《民事诉讼法》第16条第1款规定“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。”然而仔细分析一下现状，我们会