关于保障性住房建设的主题分析报告

1关于保障性住房建设的主题分析报告概述党的十七大报告和2008年政府工作报告中,住房保障已成为一项关系社会稳定与和谐的民生问题，保障性住房的建设在今后的一定时期内将成为各级政府安居工作的重点。随着保障房规模的扩大，逐渐确立了商品房和保障房多层次住房供应体系。但在保障房建设的背后，一些深层次的问题也逐渐暴露出来，主要是保障房制度相对滞后，政策配套措施不完善，资金缺口巨大，导致一些地区保障房进度缓慢，截止到6月6日，部分城市的开工率不足30%，严重影响到了全年任务的完成。本次报告，就是从保障房的现状、宏观政策面、运作模式等一系列问题作出研究，通过对成功案例的分析，进而得出结论，为国有企业运作保障房提供借鉴。一、现状总体分析（一）概况保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。针对不同情况的低收入群体，对住房有租赁与买卖的不同需求，保障性住房主要分为经济适用房、限价房、廉租房、公租房、棚户区改建房和农村危房改建等几种形式。其特点详见下表：2类别特点土地获取方式销售方式建筑面积权属经济适用房微利销售（5%),免土地出让金，产权归个人，但无收益权划拨或出让面向中低收入人群，定向销售中套80平方米小套60平方米两证有限产权廉租房只租不售，租金政府补贴，免土地出让金，产权归国家划拨面对困难家庭，定向出租35平方米45平方米55平方米国有公共租赁房只租不售，租金比商品房低一些，免土地出让金，产权归国家划拨或出让面对新入职“夹心层”，定向出租60平方米出资人所有两限房限价、限户型，产权归个人挂牌或出让面对中低收入人群，定向销售90平方米两证有限产权棚户区改建房产权归个人原地/置换定向销售各地区自行制定标准两证农村危房改建集体产权原地改建人均面积不少于20增方米集体产权1、中央要求严十二五期间，全国计划新建保障性住房3600万套。同时，每年还将改造农村危房150万户以上。其中2011年全国就将开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。国家要求，要通过大规模保障性住房建设，争取到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题，同时改善一部分中等偏下收入家庭住房条件，帮助更多困难群众实现“安居梦”。与此同时，为确保各级政府高度重视保障性住房建设，对住房保障工作实行目标责任制管理，列入市经济社会发展目标和对党政领导班子、领导干部绩效考核内容。建立了约谈、巡查、通报、问责和考核机制，对推进保障性住房建设管理工作不力，影响社会发展和稳定的要追究责任；对没有完成任务的各级政府，根据有关规定对相关负3责人进行问责。2、省级责任大2月24日，国家保障性安居工程协调小组与各省级政府签订了今年工程建设目标责任书，将1000万套保障房建设任务分解到各地。国务院副总理李克强在全国保障性安居工程工作会议上强调，今年保障性住房任务是硬指标，各地要抓紧安排开工，尽早建成投入使用，并要求在今年6月6日把各省具体开工情况进行汇总上报，对完不成要求的地方政府进行问责。针对中央提出的要求，各省级政府相继出台了符合本地区情况的保障性住房政策，完善了政策措施。对建设所需资金来源进行一系列有益的模索和尝试。3、市县压力大中央的要求和省里任务，作为执行政策的市县两级政府，面临着巨大的压力。由于发展理念上的差异，加之受地方财力、土地指标、征地拆迁等因素限制，各地之间存在着建设规模、项目推进、工程进展、管理服务等方面的不平衡，导致部分地区进程缓慢。另外，融资渠道不够畅通；建设用地储备不够；配套基础设施不建全。保障房的建设困难重重。4、百姓呼声高我国保障性住房自产生以来就存在供给总量不足、保障覆盖范围有限的现象，供求缺口巨大，与中央“应保尽保”的要求尚有较大距离。截至2008年，我国城镇人均住房建筑面积在10平方米以下的低4收入家庭近1000万户，其中最低收入家庭(低保户)约400万户，占城镇家庭总户数的5．5％，其收入只能维持日常生活，无力解决住房困难，迫切需要通过保障性住房改善住房条件。而据统计，400万户低保户中通过廉租住房制度解决居住问题的，只有26．8万户，不到10％。近年来，百套经济适用房吸引上万市民申请，经济适用房放号市民全家熬夜排队的报道屡屡见诸于报端，保障性住房供不应求状况可见一班。5、房企热情低自房改以来，中国房地产市场主要以商品房为主，房地产企业借此获得巨额回报，已经习惯了这种开发模式，即使市场行情不好，也有不错的回报。对于利润仅有3%-5%的保障性住房，如果项目运作不好，很可能还要亏钱，因此房企参与保障房开发的热情很低。1、建设规模大自2008年起，中央政府加大对保障性住房工程建设力度，当年计划建设廉租房、限价房和经济适用房共63万套，实际完成100万套；2009年计划建设各类保障住房387万套，实际完成330万套；2010年计划新开工保障性住房580万套，实际超额完成590万套。详情见下表（单位：万套）年份建设计划实际开工棚改房公租房廉租房限价房经济适用房计划合并增长率200863631002009800177013038733020002800180012058049.9%5902011400220160200100072.4%2、建设时间紧5在今年2月份的全国保障性住房会方式上，国家保障性安居工程协调小组与各省、市签订了２０１１年保障性安居工程目标责任书。同时要求，对于2011年的保障性安居工程建设任务，各地要抓紧安排开工，尽早建成投入使用，必须在10月31日前开工建设。届时，住建部将联合监察部、审计署等部门组成联合检查组进行检查，对于未能按期开工的地方政府，视情况对其行政首长及负责人进行问责。3、建设模式多目前，我国保障性住建设模式主要为分开发模式和代建模式。经济适用房、限价房建设采用开发模式，房地产企业自主经营项目开发，该模式风险相对较高，也意味着收益较高。谦租房、公租房采用代建模式，此模式对于房地产企业风险较小，利润也很小，但收益很稳定。4、资金缺口大十二五规划纲要指出，我国将在今后５年内新建３６００万套保障性住房。业内则预计今明两年每年将建设１０００万套住房，“十二五”后三年每年将建设５００万——６００万套。五年总投资额累计约在５万亿元。根据住建部的测算，今年1000万套保障房建设需要1.3万亿左右的资金，其中5000亿由政府以土地的形式筹措，剩余8000亿元需通过社会机构和保障对象及其所在企业筹建。由于保障房建设运营期长、利润低，加之配套政策不够，各类资本参与意向不强，在没有较好的融资模式出现之前，保障性住房建设资金缺口的问题将长期存在。65、开工情况不理想根据住建部数据，截至6月初，全国大部分省市保障性住房开工率在20%以上，一些进展比较快的省份开工率达到了30%以上。例如，河北省开工13.1万套，占全年任务的37.4%；湖北省开工19.21万套，占到全年任务的49.67%，，安徽省新开工11万套，占全年计划任务的30%；海南省已开工4.09万套，占今年计划任务的30.8%。各地区发展情况不同，执行情况并不乐观，部分地区开工率不到30%。这些既有项目自身规律规律问题，也与融资困难等因素有关。二、政策分析（一）宏观政策分析1、优惠政策多，落实难度大从1994年我国提出住房制度改革以来，我国保障房政策发发展经历了5个阶段：保障房建设提出、保障房制度初步确立、保障房建设缺位、保障障房回归和保障房加大建设。其政策变迁见下表：时间及文件主要内容主要特点1994年国务院关于深化城镇住房制度改革的决定把住房实物福利分配的方式改为以按劳分配为主的货币工资分配方式标志福利分房转向住房货币化，首次提出经济适用房保障房体系停止以中低收入为家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系1998年国务院关于进一步深深城镇住房制度改加快住房建设的通知停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。标志住房商品化正式开始，确立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系对不同的家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买力经济适用房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。调整住房投资结构，重点发展经济适用房（安居工程），出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定。廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建。廉租住房的租金饥寒交迫行政府定价。全面推行和不断完善住房公积金制度。72003年国务院关于促进房地产市场持续健康发展的能知完善住房供应政策，调速住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，加强经济适用住房的建设和管理，建立和完善廉租住房制度。确立了房地产为国民经济的支持产业，商品房成为市场的供应主体，导致随后几年保障房建设缺位增加普通商品房供应，控制土地价格，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力丰适应。2007年国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见进一步建立健全城市廉租住房制度：逐步扩大廉租住房制度的保障范围，建全廉租住房保障方式，多渠道增加廉租住房房源与资金来源。标志加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系的开始，房地产政策重点开始向保障房转移改进和规范经济适用房制度城市新审批、新开工的住房制度，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。2010年国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知要切实履行稳定房价和住房保障职责，建立考核问责机制。提出要采取坚决的措施，遏制房价过快上涨，增加住房有效供给，加快保障性安居工程建设增加住房有效供给：探索“综合评标”、“一次竟价”、“双向竟价”等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨，保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。加快保障性住房工程建设为支持保障房建设，近年政府出台了一系列涉及土地供应、金融、税费优惠等方面政策，总的来看，力度逐步加大，措施更加具体，更强调落实。类别优惠政策备注土地政策保障房计划供地7.74万公顷，同比增加138.9%。金融政策允许民间资本、保险资金、信托资金、企来发放中长期债券等进入保障房建设工程。财税政策经适房免征营业税、房产税、土地使用税、印花税、减半契税、土地增值税。廉租房免征营业税、房产税、土地使用税、印花税、免契税、所得税、土地增值税。公租房免征营业税、房产税、土地使用税、印花税、免契税、土地增值税。行政收费施工图审查费最低标准、环评费减20%、招标代理费设上限、工程勘查监理费有指导价、保障房转让手续费头减半收取。（二）湖北省政策分析2011年，湖北省保障住房的任务为36.86万套，除新增发放租赁住房补贴4万户以外，实物建筑任务为32.86万套，包括：新增廉租8住房3.5万套，新增公租房9万套，新建经济适用住房3万套，新建限价商品住房2万套，城市棚户区改造10万户，国有工矿棚户区改造2万户，林业棚户区（危旧房）改造1.1万户，垦区危房改造2.26万户。为了完了中央央下达的任务，湖北省出台了一系列配套政策来，从各方面来落实保障房的建设。时间及文件主要内容主要特点2007年关于加强城镇居民住房保障工作的意见提出建立廉租房制度，对救助标准、资金、用地等方面做出安排，改进规范经适房制度。建立多渠道的保障体系。2009年湖北省2009-2011年廉租房保障规划制定2009-2011年廉租房任务，从政策、资金、用地等方面作了部属。进一步加化了廉租房政策。2010年省政府进一步加强住房保障工作的意见提出了加强廉租房等保障房