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1全国人大常委会解释法律与解释基本法的若干问题研究邹平学[内容摘要]正确认识全国人大常委会对香港基本法的解释权及其运用实践，必须从全国人大常委会在中国宪政体制中的地位、全国人大常委会解释法律的权力来源和基本程序、全国人大常委会解释基本法的权力来源和解释程序、全国人大常委会解释基本法的实践及其特点等方面来把握。在中国的宪制体制中，全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，是全国人大闭会期间经常行使最高国家权力的机关，也是行使国家立法权的机关。根据宪法和立法法的规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律，根据立法法的明文规定，它有权解释的“法律”是包括“特别行政区制度”的法律即基本法的。全国人大常委会所享有的宪制地位决定了它拥有的立法解释权在中国法律解释体制中具有主导性，每当出现重大的宪法问题和法律问题时，只能由立法机关作出最具权威性的解释，以此维护法治的统一和尊严。香港基本法明确地把香港基本法的解释权赋予了全国人大常委会。就解释程序来看，全国人大常委会解释香港基本法时，既应当适用香港基本法规定的特有程序，又可以在不违反基本法规定的前提下，适用立法法和全国人大常委会议事规则规定的有关全国人大常委会解释法律的一般性程序。值得注意的是，根据香港基本法的规定，全国人大常委会授权香港法院在审理案件时对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释，但全国人大常委会对香港基本法的解释权和香港法院对香港基本法的解释权，在解释权之性质地位、程序特点、解释范围等方面存在明显的不同之处。一是在性质地位上。前者的解释权是宪法赋予的，是一种主权者的权力，其固有性、最高性毋庸质疑。而后者的解释权由基本法赋予，来源于中央，由全国人大常委会授权，其非固有性十分明显。而且当香港法院对基本法涉及中央人民政府管理的事务或中央和香港特区关系的条款进行解释时，应当以全国人大常委会的解释为准，其解释权的从属性亦十分明显；二是在解释权的启动上，在一般情形下，前者有权自行启动解释权，这是它作为国家最高权力机关的常设机关的宪制地位所决定。而后者在行使解释权时具有明显的被动性，它只有在审理案件时才可能启动解释；三是在解释范围上，前者有权解释基本法的所有条款，解释范围具有全面性。后者对基本法的解释具有受限性，即只能针对基本法关于特区自治范围内的条款进行自行解释，超出这个范围的，比如涉及中央政府管理的事务或着涉及中央与香港特区关系的条款就不能进行自行解释，如果需要解释，则必须遵循基本法所规定的两个附加条件，第一个附加条件是在作出终局判决前，须由终审法院提请全国人大常委会就有关条款进行解释，第二个附加条件是全国人大常委会的解释具有最高法律效力，换言之，即香港法院的解释必须以全国人大常委会的解释为准。总结全国人大解释香港基本法的四次实践，可以发现其共同的特点是完全依照宪法、立法法和香港基本法的规定行使职权，整个过程全部符合相关法律规定本文初稿系笔者于2004年6月5日参加由香港大学法律学院公法与比较法研究中心、思汇政策研究所联合举办的演讲会讲稿，现根据新的情况发展作了补充修改。邹平学（1965——），男，分别于1987年、1990年、1995年获得武汉大学法学学士、法学硕士、法学博士学位，主要研究方向为宪法学、港澳基本法、行政法。现为深圳大学法学院教授，宪政与人权研究中心主任，当代中国政治研究所兼职研究员，法学院教授委员会主任。2的法律程序，忠实于基本法的原意，而且十分审慎，目的是为了更好地贯彻香港基本法和“一国两制”方针，维护香港的繁荣和稳定，积极意义是显而易见的。与此同时，四次解释在需要解决的问题性质和提出的法律解释案的主体等方面都有所不同。当然，由于“一国两制”是史无前例的新生事物，从全国人大常委会四次释法的实践和中央与特区就此发生的互动来看，全国人大常委会解释基本法的原则、方法、细则等程序性问题还有待进一步明确和完善。[关键词]全国人大常委会立法解释权基本法解释权权力来源特别行政区法院解释程序目前，全国人大常委会已经就《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称香港基本法）作了四次解释，包括香港回归前全国人大常委会于1996年对列入香港基本法附件三的《国籍法》的解释及香港回归后全国人大常委会分别于1999年、2004年、2005年对香港基本法的解释。论者注意到，有关解释尤其是回归后的三次解释出台前后，总是伴随着一些争论，香港特区及海外各界对全国人大常委会解释基本法存在着的不同解读，甚至有的对释法的合法性和效果都提出了质疑。为全面、理性和适当地理解全国人大常委会对香港基本法的解释权及其运用实践，有必要从全国人大常委会在中国宪政体制中的地位、全国人大常委会解释法律的权力来源和基本程序、全国人大常委会解释基本法的权力来源和解释程序、全国人大常委会解释基本法的实践及其特点等几个方面来认识。一、全国人大常委会在中国宪政体制中的地位中国的宪政体制是人民代表大会制度.根据中国宪法理论的概括，人民代表大会制度是一种以人民代表大会为主体、人民代表大会处于整个国家机关体系的核心的制度。1中国宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第2条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第3条第2款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民选举产生，对它负责，受它监督。”第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法的这几个条款表明：第一，人民代表大会是行使国家权力的机关，任何其他国家机关都不是国家权力机关，其他国家机关的权力来源于人民代表大会。严格地说，其他国家机关本身并不执掌国家权力，它们只是根据人民代表大会制定的法律和作出的决议，来行使人民代表大会授予的具体职权；第二，人民代表大会以民主集中制原则来建构国家机关体系、配置国家权力，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下划分国家的立法权、行政权、军事指挥权、审判权和检察权；第三，整个国家政权机关是以人民代表大会为基础和核心运转的，其他国家机关都由人1任何政权组织形式都必须有特定的机构作为主体，它在整个国家机关体系中占据核心或者主导地位。正如议会君主立宪制国家议会和政府的关系处于整个国家机关体系的轴心，二元君主立宪制国家君主在整个国家机关权力配置及其相互关系中占有重要地位，总统制国家总统处于国家机关体系的重心，议会制国家议会在国家政治生活中居于主导地位一样，人民代表大会制度是以代表机关为主体、代表机关处于整个国家机关体系的核心地位。3民代表大会产生，其他国家机关都对人民代表大会负责，其他国家机关都受人民代表大会监督，人民代表大会与其他国家机关的关系本质上是决定与执行的关系。根据我国宪法，全国人民代表大会具有最高的宪制地位。宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”全国人民代表大会的最高宪制地位，具体表现在：第一，全国人民代表大会由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成，具有广泛性和代表性。它集中代表全国人民，行使宪法赋予的最高国家权力，向人民负责，受人民监督。第二，全国人民代表大会是最高国家权力机关，在整个国家机构体系中居首要的、核心的、至高无上的地位。它行使的宪法制定权、宪法修改权、国家立法权和决定全国性重大问题的权力，一方面是具有至上性质的国家权力，高于行政权、军事指挥权、审判权和检察权，最高国家行政机关、国家主席、最高国家军事领导机关、最高国家审判机关和最高国家检察机关，都由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在我国没有一个国家机关同全国人大处于平等地位，更没有比全国人大居于更高地位的国家机关；另一方面是具有统摄性、全权性的国家权力，国家行政权、军事指挥权、审判权和检察权和它不是平行并列和分立制衡的关系，而是派生于它、服从于它、统一于它的关系。全国人大除了有权行使宪法明确列举的职权外，还有权行使宪法概括规定的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，从而说明它的职权具有全权性，覆盖了国家政治、经济、军事、外交、文化教育以及社会生活的各个方面，都是事关国家根本的、长远的和重大的权限。1第三，全国人民代表大会是国家的立法机关。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律；全国人大常委会有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的法律，并在全国人大闭会期间有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。全国人大通过行使立法权制定出来的法律，是其他机关行使权力或制定规范性文件的法律依据和基础。第四，全国人人民代表大会制定的法律、通过的决议和决定，一切国家机关和武装力量、各政党、各社会团体、各企业事业单位以及所有公民都必须严格遵守。第五，全国人民代表大会在国家生活中处于最高的监督地位，它负责监督宪法和其他法律的实施，其他各最高国家机关均向全国人大负责并报告工作，接受其监督。2由于全国人大代表将近3000人，人数较多，不便于经常开会讨论决定问题，全国人大的例会是一年召开一次会议，会期只有十多天，只能对国家最重大的问1宪法第62条规定了全国人大的15项职权，概括起来有：1、修改宪法、监督宪法的实施；2、制定和修改基本法律；3、选举、决定和罢免国家机关领导人员；4、决定国家重大问题；5、最高监督权；6、其它应当由它行使的职权。宪法规定了全国人大有权修改宪法，没有明确规定全国人大有权制定宪法。由于制宪权是一项始原性的、最高的权力，它应当先于宪法、先于宪法规定的国家机构而存在，高于具体的立法权、决定权、元首权、行政权等权力，所以称全国人大有权制定宪法法理依据不足。但由于我国制宪机关和权力机关合二为一，都是全国人大，加之1954年宪法及以后的历次宪法修改都是由全国人大通过的，所以从事实上看，全国人大是有制宪权的，不过1954年宪法的制定是它唯一一次行使制宪权，以后它行使的都是修宪权。2宪法只规定中央军事委员会主席对全国人大及全国人大常委会负责，没有规定要报告工作。4题进行讨论，作出决定。为了使最高国家权力机关能够经常性地开展工作，全国人大设立了常务委员会，作为它的常设机关，在全国人大闭会期间，依照宪法规定行使最高国家权力机关的有关职权，以保证国家机器正常有效地运转。所以，全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，是全国人大闭会期间经常行使国家最高权力的机关，也是行使国家立法权的机关。作为经常行使国家最高权力的机关和全国人大日常事务处理机关，全国人大常委会隶属于全国人大，由全国人大选举产生，受全国人大的领导和监督，全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员，有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。在全国人大闭会期间，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院都要向全国人大常委会负责，接受其监督。宪法第67条规定全国人大常委会的宪制权力共21项，其归纳起来有：（1）立法权。制定和修改除应由全国人民代表大会制定的法律以外的法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；解释宪法和法律。所谓解释宪法，是指为了正确理解和适用宪法，全国人大常委会对宪法条文的含义、内容和界限所作的进一步说明或补充规定。它与监督宪法实施有密切联系。所谓解释法律，是指全国人大及其常委会制定的法律在适用过程中，有关条文需要进一步明确界限或作补充规定，而由全国人大常委会对此作的解释。（2）人事决定任免权。在全国人民代表大会闭会期间，有权根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；根据最高人民法院院长的提名，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委