关于农村医疗保障体系建设的浅析

关于农村医疗保障体系建设的浅析【摘要】中国是一个农业大国，能否解决好广大农村人口的医疗保障问题，将直接影响到我国农村的经济发展和社会稳定。农村医疗卫生状况关系着农民群众的切身利益、农村经济的振兴以及农村社会的稳定和发展。然而目前我国农村医疗卫生条件差、水平低，农民因病致贫、因病返贫现象十分突出，现存的农村医疗保障体系与我国经济快速发展的断裂日益严重。改革农村医疗制度,构建新型农村合作医疗保障体系已经成为当务之急。本文通过对东中西部医疗卫生体系建设的对比，深入分析了当前我国农村医疗保障制度及体系中存在的问题，并提出了解决问题的相应对策。【关键词】农村医疗保障体系合作医疗新型农村合作医疗制度医疗保障制度作为国家社会保障制度的一项重要组成部分，不仅关乎社会的稳定、人口的素质，还对社会的经济发展有着重大影响，尤其在人口老龄化问题日益突出、家庭规模小型化、各种疾病风险与经济风险层出不穷的今天。医疗保障制度的建立和完善，越来越受到政府和社会的广泛关注。农村医疗保障制度是一项在政府和集体的帮助下依靠农村居民自身经济实力而建立起来的对农村居民健康状况进行保障的制度，它是农村社会保障制度的重要组成部分。“三农”问题的不断深化，将农村医疗保障问题突显到极其重要的地位。在计划经济体制下，农村合作医疗制作为农村人口主要医疗保障制度曾发挥了极其重要的作用。如今，新型的农村合作医疗制度甚至被誉为利国利民的“民心工程”。随着我国经济社会的不断发展，我国农村社会保障制度也必将随着我国的经济与社会的发展而发展，而作为其中重要一环的农村医疗保障制度的建设，在如今人口众多、城乡分割的二元社会中，扮演着越来重要的角色，成为当今亟待解决的问题。中国是一个农业大国，能否解决好广大农村人口的医疗保障问题，将直接影响到我国农村的经济发展和社会稳定。不能忽略的是在我国，不同地区经济发展水平差异很大，农民的收入情况不一，东部、中部、西部地区经济、社会发展水平的差异所导致地区之间在医疗保障的保障形势和保障水平方面都有着极大地差异。在沿海、高收入的东部农村地区，随着工业化水平不断提高和农民收入的增长，民众对医疗保障的需求不断增高，支付能力也逐渐加强，合作医疗的形式正在向医疗保险过渡。这些地区依托强有力的集体经济和政府支持，正在从实行多层次的医疗保障，不断过度到城镇医疗保险制度的统一上。例如作为东部重要省份的江苏，2003年开始试点推广新型合作医疗，建立起了以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。同年9月省政府确定新沂市等10个新型农村合作医疗省级试点县，仅在当年就有640多万农民参加，参合率达到了85.03%，基金到位率达到99.5%以上，共筹集资金1.99亿元，累计补偿1.51亿元，基金使用率达76%。全省共有486.2万人获得补偿，占参合总人数的78.13%。截至2006年2月，全省共有67个县（市、区）实行新型农村合作医疗制度、占县（市、区）总数的72%，人口覆盖率达到48.7%居全国之首。省财政安排新型农村合作医疗补助资金2.15亿元。以省辖市为单位，各市的人口覆盖率均达到60%以上。全省累计有6000多万农民享受到合作医疗费用补偿，住院医药费用平均有40%得到报销，大多数地区的最高补偿额达到了2～3万元，苏南的部分县最高补偿额达到了5万元以上，有效地缓解了广大农民因病致贫、因病返贫现象。相反，在中等收入的中部农村地区，由于集体经济实力较弱，加上农民收入水平的限制，主要还是以推行以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患大病而出现的贫困现象。重庆在中部地区中尤为突出。截至目前已有2024万农村居民得到了医疗保障，全市近80%的农村居民分别参加了新型农村合作医疗、农民工大病医疗保险、城镇职工基本医疗保险和城乡居民合作医疗保险，看病有了报销渠道。最早在该市推行的农民医疗保障制度是新型农村合作医疗。从2003年起到今年7月，全市（除渝中区外）共有2008万农村居民参加了新型农村合作医疗。其中，1737万多人次得到了医疗费用补偿，受益率为96．13%。其中门诊报销1642万余人次，住院报销83．48万人次，为农村居民提供体检并予以报销11．68万人次。为保障农民工在城镇从业期间的基本医疗，去年，农民工大病医疗保险制度在该市推行。按照“低费率、保大病、保当期、用人单位缴费为主”的原则，农民工大病医疗保险吸引了越来越多的农民工和用人单位参与，截至目前，主城区已有10万农民工得到了这种医疗保障。农民工个人每月缴纳5元大额医疗互助保险费，患大病时最多可以得到23万元的医疗费用报销。到今年年底，重庆市参加农民工大病医疗保险制度的农民工将达到20万人。从去年下半年起，农村居民除了选择参加新农合外，还可以选择保障水平更高的城乡居民合作医疗保险。据介绍，目前参加城乡居民合作医疗保险二档（每人每年200元）的农村居民已近2万人。同时，在重庆市城镇国有企事业单位和机关上班的农民工，只要有单位出资缴纳保费，也有机会享受到城镇职工基本医疗保险。该保险每年的筹资水平为1000多元，是该市保障水平最高的医疗保险险种。目前，得到城镇职工基本医疗保险的农民工已达到5万多人。家庭困难的农村居民在享受到医疗保险政策外，还可以得到民政部门提供的贫困医疗救助金。据悉，每年该市救助贫困农村患者已达上百万人次。医疗保障体系在建设中所出现的地区化差异在西部地区更为明显。这些地区的农民参与合作医疗筹资的能力很低，大多数农民难以享受到初级卫生保健服务。由于资金总量小，收入水平低，保障能力有限，他们处于发展农村医疗保障最为困难的境地。近年来，青海省作为国家农村医疗保障体系建设重点推广的西部省会，在互助土族自治县医疗卫生服务保障体系的建设上取得了长足的进步，全省公共卫生体系建设和农村医疗服务体系建设整体水平大有提高，但与经济和社会等其他领域的发展相比，卫生发展仍然相对滞后，面临的困难和问题也比其他地区更加严峻和突出。例如“看病难”呼声居高不下，卫生资源供给明显不足，人均占有量少。其次，“看病贵”问题反映较多。根据第4次青海省卫生服务调查（2008年）显示，患者两周患病门诊人次费用城镇为191.8元，农村为187.0元，每住院人次费用城镇为5176.43元，平均间接住院费用496.2元，农村为3366.41元，平均间接住院费用475.95元。分别比第二次卫生服务调查（1999年）时年均增长率分别为26.5％和27.3％。同期，互助县农村居民人均收入由1086元增长到2883元，年均增长率为14％左右。由此可见，患者门诊人次费用和住院人次费用已超过同期收入的增长幅度。由此可见，全国各地的农村医疗保障体系都或多或少处于一些困境中。现阶段，由于农村经济的发展，农民生活水平的进一步提高，农民对医疗保障需求多元化，我们仍面临着政府主导责任不明确、财政支持不足、资金管理不到位等诸多问题，严重影响农村医疗保障制度的完善。目前，我国农村医疗保障制度正处在调整和重构时期，它所面临的严峻形势，关系到我国农村的经济发展状况和社会稳定。1．原有的农村合作医疗体系日渐衰退、名存实亡我国在上个世纪50年代到70年代末创建的农村合作医疗保障模式，以农村公社为基础，参加合作医疗的农民可按比例报销部分医疗费，为农民提供了最初级的医疗卫生保障。然而随着农村公社的解体，农村合作医疗制度迅速瓦解。农村合作医疗政策的不稳定以及相关政策之间相互冲突使合作医疗由国家行为变为地方行为。家庭联产承包责任制后，对农村合作医疗放任自流，失去了国家约束力，发不发展合作医疗由地方说了算，加上利益地方化、部门化、农民利益淡化，合作医疗失去了发展的基础和动力。到1996年，合作医疗制度仅仅覆盖不足10%的农村人口，而绝大多数农民成为毫无医疗保障的群体。目前我国实行的是各级政府分级管理，以县（市）为主的农村卫生管理体制。虽然全国农村已建立了县、乡、村三级卫生服务网，但在大多数地区，政府资金大部分投到县级卫生机构，导致为农民提供基本预防和医疗保障的乡、村两级卫生机构几乎“名存实亡”。随着经济发展与农村医疗保障制度之间的断裂日趋严重，改革农村医疗制度已经迫在眉睫。2．中央政府对改革农村医疗保障制度的资金投入不足目前，农村医疗保障制度的改革和重建主要是缺少相应的资金投入，尤其是来自中央政府的财政投入。我国一直以来在医疗保障方面的支出明显不足，中央政府对农村医疗保障制度的财政支持严重缺乏。世界上大部分国家的卫生支出大于GDP的8%，欧美国家的这一比例大约在10%左右。我国卫生支出占GDP的比重虽然近些年有所增长，但仍不足6%。而且我国卫生总费用的支出结构存在城市和农村投入比例严重失衡的状况，资金来源严重不足大大制约了农村医疗保障制度的改革和完善。3．医药市场管理混乱，农村合作医疗额外成本较高目前市场管理较为混乱，各个医院、诊所购进药品、设备的途径、质量、种类不同，成本有高有低，个体诊所的药品价格一般比乡镇卫生院低。农民在乡镇卫生院看病时所得到的折扣可能没有在个体诊所节省的药费多。由于医院规模小，所需药品的种类、数量有限，药品集中招标采购制度并未真正发挥作用，根本没有或极少有医药公司投标。农村合作医疗基金主要由农民自己筹集，其筹资水平会受到当地经济发展水平和农民承受能力的限制，其水平不会太高。享受合作医疗都是定点限额报销，农村三级卫生医疗网络都规定有不同报销比例，年门诊费、住院费也有不同的报销额度，年累计报销数量有最高限额，不得突破。在报销过程中，要出示合作医疗证、身份证等证件，手续繁杂。而具体用于合作医疗的资金不多，定点医疗单位报销的标准低，农民享受的报销范围和额度都不大，对于花费几千元甚至上万元的大病来说根本无济于事，偏远地区的农民所报销的费用还抵不上往返的交通费，因而挫伤了农民群众参保的积极性。4．城乡收入差距巨大，医疗价格背离农民收入由于农民收入较低，城乡收入差距巨大，现今医疗市场的价格是依照城市居民的标准制定，农民面临的是统一的医疗市场价格，支付和城市居民一样价格的医疗费用，然而却享受不到城市居民的医疗保险。医疗价格极大背离农民实际收入的现象在中国农村普遍存在，造成农民“小病忍，大病挨，重病才往医院抬”。5．医疗资源“重城轻农”，农村医疗服务网络的资源配置不合理我国目前的农村医疗体系设施落后、功能薄弱，体制不健全。大量的医疗资源集中在城市特别是大城市里，政府对基层农村卫生经费的人均投入还不及城市的四分之一，医疗资源配置呈现严重的城市偏好。另外医疗人才的配置也极不平衡。从整体看，中国每千人拥有的医生数目已经超过了国际平均水平，并不缺乏医疗人才。但是很多医科毕业生因为乡镇卫生院条件差、收入低，没有良好的待遇和发展空间不愿到那里工作。据统计，占全国人口近70%的农村人口所占有的公共卫生资源不足全国总量的30%。农村每千人平均拥有不到1张病床，城市的平均数约为3.5张；农村每千人口只拥有1名卫生技术人员，城市则在5名以上；农村人口医疗保险覆盖率为9.58%,而城市则为42.9%。目前农村地区三级医疗卫生机构设置重叠，相互之间的资源还没有完全整合起来，如何有效使用经费、利用有限的医疗卫生资源为广大农民服务变得愈加重要。当前我国农村卫生资源配置极不合理，相当一部分卫生医疗资源不能充分发挥效益，按照固定的乡（镇）村行政区划设置医疗网点，导致不少医疗网点业务不足，有的卫生院可有可无，现在农村出现小病不出村，大病直接到县或县以上的医院，一个乡镇设置一所医院的网点的格局明显无法适应新的环境和需要。除了县医院以外，设立的卫生防疫、妇幼保健、计生服务等机构往往自成体系，自我进行小而全的建设，造成医疗卫生水平低设施重复、医疗服务人员浪费，而且还增加了不少非专业人员，加大了机构的运营成本，且降低了医疗服务的质量。因此，资源的合理配置以及对相关人员进行整改就显得尤为重要。这样才能使农民的医疗待遇得到切实地改善，让他们得到规范的医疗卫生服务。6．农村合作医疗资金筹措困难，医疗制度覆盖率依然很低农村合作医疗所需资金主要来源于农户、县乡政府、村集体和乡镇企业。政府不可能从财政拿出一大块资金用于农村合作医疗，