关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考

关于城乡统筹推进过程中若干问题的思考（之一）张红宇【专题名称】社会主义经济理论与实践【专题号】F13【复印期号】2005年12期【原文出处】《管理世界》(京)2005年09期第59～69，98页【作者简介】作者单位：农业部产业政策与法规司。【内容提要】城乡统筹，要求以政府行为为主导，通过统筹方式处理好新时期城乡关系，实现城乡、工农协调发展。对城乡统筹过程中出现的新情况和新问题，要善于观察、认真分析，调整政策思路。从此角度出发，本文对城乡统筹中出现的新情况和新问题进行了梳理，并提出了相应的对策措施。首先，城乡统筹具有明显的阶段性特征，初级阶段重点应该是支持产业的发展，主要注重效率，经济发展实力进一步增强后，城乡统筹的重点则是调整国民收入分配格局，更加注重社会公平。其次，统筹城乡经济社会发展，除了要关注劳动力流动现象外，更要关注产业转移问题，实现劳动力大范围流动向产业大区域、大规模转移过渡，使产业转移与区域经济发展结合起来，这是重要的制度创新。第三，工业化、城市化、农业现代化构成了现代化的主题，在城乡统筹过程中，要特别重视农业现代化短腿的问题，努力做到工业化、城市化和农业现代化协调发展。第四，统筹城乡发展决不能以牺牲资源作为经济粗放增长的代价。第五，要高度重视农村公共品的供给，政府应义不容辞地承担起农村义务教育、公共卫生等公共品供给，促进农村社会事业健康发展。第六，要消除二元经济社会结构障碍，实现城乡制度大同，必须通过大量过渡性中间制度安排，逐步实现。全文在分析了上述推进城乡统筹过程中六个方面问题的基础上，认为推进城乡统筹必须坚持政府是推动城乡统筹的主体、产业是城乡统筹发展的基础、改革是城乡统筹发展的动力、循序渐进是统筹城乡的客观规律的发展理念。【关键词】城乡统筹/新问题/新观察/新对策统筹城乡经济社会发展，作为一种全新的发展理念，要求以政府行为为主导，通过统筹方式处理好新时期的城乡关系，实现城乡、工农协调发展。但由于长时期我国经济社会发展存在的二元结构，不可能在短期内予以消除，一些问题的解决，可能需要长时期的过程；一些矛盾的化解，也需要采取过渡性的中间制度安排，还有一些矛盾和问题则是在推进城乡统筹过程中逐渐暴露的。对城乡统筹过程中出现的若干矛盾和问题，要善于观察，认真总结，要有新的思维，从而调整好我们的政策思路，推进城乡统筹的健康发展。一、阶段性发展与战略选择我国目前正处在一个十分重要的经济社会发展阶段。按照世界银行2002年《世界发展报告》的分类，人均GNP在755美元以下的为低收入国家，755～2995美元为低中等收入国家，2995～9266美元的为高中等收入国家，9266美元以上的为高收入国家。国务院发展研究中心分析，按汇率法计算我国人均GDP在1999年超过780美元，开始迈出低收入国家行列（注：引自王梦奎等著：《新阶段的中国经济》，人民出版社，2002年版。）。2003年我国人均GDP达到1000美元水平，开始进入工业化中期阶段。按照我国经济社会发展的中长期目标，到2020年实现全面小康目标时，要求人均GDP达到3000美元。因此，这是一个关键时期，存在着两种可能性结果：把握得好，我国经济社会就会保持持续稳定发展的势头，有可能在短时期内跨进发展新阶段；把握不好，丧失机遇，发展则可能陷入停滞徘徊境况。国际经验表明，走出低收入国家并向中等收入国家迈进的时期，对任何国家的成长都是一个极为重要的历史阶段。上个世纪六七十年代，一些东亚国家和拉美国家在人均GDP达到1000美元以后，相继经济社会发展进入一个新的阶段。但经历了20年的发展后，日本、韩国、新加坡等东亚国家通过调整政府行为，对经济社会发展实施积极干预，一方面促使产业结构调整和支柱产业迅速成长发展，做大经济总量；一方面努力缩小工农收入差距，减少社会冲突，追求社会公平。结果日本在1986年人均GNP达到12840美元，韩国（1997年）新加坡（1991年）人均GNP分别达到10550美元和14960美元，人均GNP分别增长十几倍，从而进入高收入国家行列（注：引自郭克莎：《人均GDP1000美元之后的长期发展进程》，《开放导报》，2005年第1期。）；而巴西、阿根廷、墨西哥等拉美国家在保持投资和消费增长，控制物价上扬以及确立国家产业经济结构和发展目标，特别是在缩小居民收入差距以及克服社会公平矛盾，消除社会不稳定方面，多年来政府缺乏持续稳定的战略思路，对各种矛盾和问题也没有采取积极干预政策，政府调控表现出一系列的行为偏差。简言之，拉美国家经济发展的停滞，关键是一方面缺乏支撑国民经济持续增长的产业体系，另一方面又放任居民收入差距无限扩张，恶化社会公平指数，而政府无所作为，不能统筹经济社会发展，更强化这种衰退的趋势。因而与东亚国家相比出现巨大落差。同样在人均GDP达到1000美元的20年后，阿根廷1981年人均GNP只有2560美元，而巴西、墨西哥的人均GNP直到1995年和1994年也仅为3690美元和4590美元，至今仍徘徊于发展中国家行列（注：引自郭克莎：《人均GDP1000美元之后的长期发展进程》，《开放导报》，2005年第1期。）。从国内的实践看，尽管我国区域经济社会发展极不平衡，城乡统筹作为一种发展理念，早期也并没有成为不同区域各级政府的自觉行为。但沿海经济发达地区客观上拥有比中西部地区更多的经济社会资源禀赋，在改革开放过程中，率先实现现代化的发展战略，客观上要求政府作为行为主体，在城乡统筹方面表现出足够的自觉行动。事实上，江苏、上海城乡统筹历程可以追溯到上世纪80年代中期，从江苏苏南地区依靠乡镇企业，上海依靠联营企业，开始以工补农的实践，到目前江苏、上海开始全面实施城乡统筹的发展方略，江苏、上海的城乡统筹可以明显地分为三个阶段。在早期阶段，当苏南地区和上海市人均GDP达到800～1000美元时，“以工补农”的实践主要表现在通过兴办农村工业，就地转移农村富余劳动力，并利用国家免征为社员生活生产服务企业所得税的条件，以工业生产利润补贴农业经营，建设农业基础设施，改善农业生产条件，同时开始兴办农村社会事业等；到了90年代初期，随着社会主义市场经济体制确立，经济发展环境比较宽松，江苏苏南地区和上海等地抓住机遇，大力调整生产力布局，推进农村城镇化、农业社会化，经济快速发展，这一时期，江苏苏南地区和上海农业和农村经济结构调整力度加大，农村社会各项事业迅速发展，城市化速度也明显加快。到90年代中后期，这些地方人均GDP已达到和超过了2000美元，为城乡统筹创造了更加有利的条件，城乡统筹发展进入第二个时期。党的十六大以后，江苏苏南地区和上海人均GDP达到5000美元以上，城乡统筹进入全面推进的第三个时期。由于经济总量扩张，政府开始将城乡统筹的重点放在改变二元经济社会结构，政策由早期做大做强经济基础，扶持产业成长，开始向关注社会公平，平抑城乡居民收入差距，提供农村公共品，全面发展农村社会事业转变。2004年，江苏苏南地区、上海城乡居民收入差距缩小到1∶2左右，大大低于全国平均水平。同时加大了对农业的支持保护力度，极大改善农民生产、生活条件，农村面貌开始发生根本性变化。作为西部地区的成都市，在2003年开始实施城乡经济社会发展战略过程中，通过政府行为引导，坚持以县城和有条件的区域中心镇为重点，以城乡统筹的规划为基础，以产业发展为支撑，以建立健全市场化配置资源的机制为关键，以改变农民生产、生活的居住方式为出发点和落脚点。以优化资源配置为重点，大力推进工业向城区集中，以发育大户经营为载体，土地向规模经营大户集中，以尊重农民意愿为前提，农民向城镇集中。重点抓好农业产业化经营、农村发展环境建设和农村扶贫开发“三大重点工程”，有力地促进城乡统筹发展，增加了农民收入，促进了农村社会和谐稳定，效果也开始显现。总之，人均GDP达到1000美元是个关键点，国内外的实践经验表明，这一阶段经济发展充满着机遇和挑战，也充满着矛盾和风险。在这一关键时期，经济社会关系正在发生和将要发生深刻变化，如何通过政府行为调整，统筹城乡经济社会发展，按照“两个趋向”论断，充分发挥好工业对农业的支持和反哺作用，发挥城市对农村的辐射和带动作用，把握住城乡统筹阶段性特征，适时作出经济社会发展阶段性战略目标选择十分重要。2004年，东部地区的上海、北京、浙江和江苏，人均GDP已分别达到5227、3464、2876和2502美元，实际上已进入工业化中期阶段的后期。河南、湖北和湖南作为中部地区，人均GDP则分别为1100、1266和1011美元，处于典型工业化中期阶段。而贵州、甘肃和云南人均GDP仅分别为492、719和809美元（注：根据《中国统计摘要（2005）》计算。），大致处于工业化初期阶段。不同区域经济社会发展的梯度特征十分明显。因此，我们只能通过设置区域性的经济社会发展目标，通过不同的阶段发展来实现城乡统筹的最终目标。从我国实践看，早期工业反哺农业，城市支持农村更多地表现为政府对农业产业的支持，即一方面利用我国农业劳动力资源丰富、成本较低的优势，加快农村富余劳动力转移，提升工业化水平，做大经济总量，优化产业结构，有足够的经济实力增加农业投入，提升农业机械和现代技术装备水平，对农业进行支持和保护，改造传统农业，对农业注入现代化要素，提升农业竞争力，实现工农两大产业协调发展。尔后，随着人均GDP水平不断提高，在经济总量扩张，经济发展实力进一步增强、农村劳动力转移达到一定程度后，工业反哺农业，城市支持农村的重点要及时由支持农业产业发展，转向调整国民经济分配格局，加大对农民收入的支持力度，为农村提供更多公共品，支持农村社会事业发展，平抑城乡居民收入差距。关注基本医疗援助、义务教育实施、社会保障网络建设等社会公平性问题。换言之，当经济发展刚刚进入工业化中期阶段，城乡统筹的重点在于刺激经济总量增长，支持产业发展，提升国民经济各产业的竞争力；而在经济发展有了足够的实力后，要及时调整政府行为，将城乡统筹的重点领域由经济发展转向追求社会公平。这是符合经济社会发展规律的必然选择，也是东亚国家经济社会发展成功的经验的启示。片面追求经济增长的政府统筹行为不可取，而过早地把经济增长型社会变成一个分配公平型社会也是十分危险的。二、劳动力流动与产业转移农村劳动力流动与产业转移是任何一个国家工业化成长阶段绕不开的话题。统筹城乡经济社会发展，同样绕不开这两大问题。过去的讨论，关于农村劳动力流动的必要性论述得已经十分充分，特别是我国农村劳动力转移非常适用于刘易斯关于在劳动力无限供给条件下的经济发展模型。该模型认为，由于发展中国家普遍存在着二元经济社会结构，传统农业部门存在着无限劳动力供给。一方面相对于资本和土地，剩余劳动力大量存在，且边际生产率为零或负数；另一方面，农业劳动者的工资仅能维持最低生活水平。而现代工业部门的劳动生产率较高，工业部门上只要提供略高于农业部门的工资便可以得到绵绵不断的农村劳动力供给。在这个过程中，工业部门由于得到低成本的劳动力供给而不断增长，而农业在挤出剩余劳动力后劳动生产率又得以提高，农民收入也因此增加，整个经济进入农业部门停止劳动力输出的“转折点”。刘易斯模型较好地解释了近十多年为什么我国有数以亿计的农村劳动力在城乡间流动，又解释了沿海经济发达地区由于现代工业部门和非农产业的发达，因而总是中西部地区的农民向东部地区流动的现象。同样，2004年以来，随着粮食等主要农产品供求形势变化，农产品价格上涨，加上政府对农业的扶持，农业经营一度改变了排斥劳动力现象，并重新成为吸纳劳动力就业的产业领域，以至于广东、浙江和上海等地出现了外地流动劳动力供给减少，就业劳动力要求工资增加，福利改善的要求增加的现象。对此，刘易斯模型也给出了解释的答案：一旦农业劳动力减少到一定阶段，农业总产出开始下降，农产品供不应求，价格上涨。而农业剩余劳动力转移后，农业工人的工资上升。这迫使工业部门支付的工资提高，其积累能力达到新的转折点。然而，刘易斯模型同样可以解释在不同区域间资源要素的流动由不均衡到均衡发展的过程。事实上，当生产要素可以在空间上无成本自由