关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨

关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨作者：贺东航朱冬亮2009年04月摘要：在实地调查的基础上，侧重从村级实践过程来分析评价新集体林权制度改革,对几个重要问题进行探讨与反思：新集体林改可以做到兼顾效率与公平吗？林地集中真的有利于提高经营绩效？明晰林权主体会促进经营者增加对林地的投入？新集体林改有利于林地的可持续经营？村民会议或村民代表决策是林改的最佳选择？研究认为，林地制度在村级实践过程中，是正式制度和非正式制度共同作用的结果。新集体林权制度安排，并不是国家力量单方面所能决定的，最终还是取决于国家力量、林地经营者、村干部和村民群体所蕴含的民间力量相互博弈所形成的合力。今天中国的耕地承包制也同样面临一些亟待破题的新命题，而新集体林改的实施可以为其提供某些镜鉴，需要引发学界同仁和决策层的认真思考。关键词：新集体林权制度改革、重大问题、思考作者贺东航，法学博士，华中师范大学中国农村问题研究中心副教授（武汉430079）；朱冬亮，法学博士，厦门大学社会学系教授（厦门361005）在讨论之前,我们有必要从宏观层面对中国新集体林权制度改革的制度背景做一个简单的回顾与探讨。一、新集体林权制度改革的背景长期以来,在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而忽视了其中还包含着林地制度[①]。而事实上，林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位和作用。从土地利用角度来看，如果说耕地能够直接满足人们的“吃饭”问题的话，那么林地则可以解决社会的用材和维护生态平衡问题。林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益。对于一些“靠山吃山”的山区农村而言，林地生产资料的重要性甚至超过耕地。据有关部门的权威测算,我国农村集体林业资源总经济价值至少高达2万亿元以上[②]，其中经济林和竹林占90%以上，在中国林业资源中占有突出重要的地位。在中国现有的土地面积中,耕地约有18亿亩，而林地却有43亿亩，相当于耕地面积的2.4倍，其中属于农村集体所有的林地有25.48亿亩。占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。[③]由于大农业通常也包括林业，因此，“三农”问题包括了“林业”、“林区”、“林农”问题，即通常所说的“三林”问题。可以这么说，要解决好中国的“三农”问题，必须同时解决好“三林”问题。而要解决“三林”问题，国家的思路是实行林改，继续推动农村改革的深入发展，进一步解放整个农村的生产力，因为只要这样才能有效解决1500多个山区县和占全国总人口56%的山区人民的增收问题，也才能有效地解决好“三农”问题，这是2003年国家决定实施农村新集体林权制度改革工作试点的基础和前提。其实，自1978年改革开放以来，中国对林地制度改革的探索一直没有停止过，其改革总体上经历了三个阶段:上世纪80年代初的林业“三定”阶段、90年代的集体林权主体多元化以及新世纪以来的新一轮集体林权改革阶段。上世纪80年代初，中央政府在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后，试图把在农业上取得的成功经验引到林业上，使林业生产也能取得同样的效果，于是决定在全国开展林业改革工作，其中林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）政策的出台，成为十一届三中全会后我国林业改革的一个重要标志。1981年3月,中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。《决定》包括落实林业生产责任制，根据群众需要划给自留山，并落实林业生产责任制。至1983年，全国有65%的县市和79%的生产队完成了林业“三定”工作，划定自留山0.11亿公顷。到1984年底，95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作。至1985年，全国县级以上人民政府给5600多万户农民划定了3000多万公顷自留山。自留山由农民自主经营，农民拥有使用权和收益权。[④]但1980年代的林改没有成功，主要是当时市场经济的秩序还未建立，农民对政策稳定性和连续性充满怀疑，集体村庄和村民都处在“雾里看花”的状态；简单照搬家庭联产承包责任制的做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套措施跟不上；加上林木生长周期较长，一些地方实行“分林到户”和“两山并一山”(把自留山、责任山并为自营山)的政策后，村民担心林业政策多变，“多得不如少得,少得不如现得”,出现不种树、只砍树的现象，一度出现乱砍滥伐的严重局面，山林资源遭到严重破坏。为了制止乱砍滥伐，维护生态安全，1987年中央宣布搁置“分山到户”。当年6月30日，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，一些地方政府把已经分下去的林地又重新收归集体村庄。结果在我国南方集体林区[⑤]出现“双轨制”，一些省份（如湖北省）继续实行林业分户经营制度，另外一些省份仍然坚持多种类型的集体统一经营制度（如福建省）。林业“三定”后出现了一系列的问题，中国集体林权改革的步伐似乎变得缓慢起来，集体林产权地位又重新确定，由于集体林地区自然、社会条件各异，政府在林业家庭经营的问题上摇摆不定，因此在上个世纪90年代出现了多种产权模式。在随后1十多年的制度变迁中，村集体森林的控制权(部分或全部)逐步通过青山买卖、林地租赁、合作经营、划拨、改变森林用途等方式转移到村庄外个人与组织或村庄内少数人手中，这一时期的集体林产权有家庭经营、股份经营、合办林场、专业户造林（或管理）、国家与乡村（或个体）联营等多种林业共有产权，实现多种形式并存的格局。我们称这一时期为集体林权主体多元化经营时期。这一阶段同样存在不少问题，表现在几个方面：一是产权不清；二是利益分配不明确；三是政府对集体林产权制度安排与变迁干预过多过滥；四是林地流转不规范，签定的山林承包合同大多数不规范。针对这些情况，2003年中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，标志着中国新集体林权制度改革正式启动实施。按照国家林业局的改革进度安排，此次林改涉及全国57%的森林面积。林改的目标是建立“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度。[⑥]福建、江西作为国家林业局确定的最主要的试点省份之一,首先拉开了新林改的序幕。试点省份林改的目的是本着“经营者有其山，植树者受其益，务林者得其利”的原则，积极探索建立适应社会主义市场经济要求的林业经营管理体制，建立以农村集体经营、内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林业经营体制,提高林业的集约经营水平。总体而言,福建林改主要包括明晰所有权、放活经营权；开展林权登记、发换林权证；建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制；深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等四个方面的内容，最终目的是通过对林业产权制度的改革，实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标。截止到2007年6月底，福建、江西和辽宁等省已基本完成了以确权发证为核心的林业主体改革任务。与此同时，云南、安徽、河北和山东四省的集体林权制度改革正在全面推开。天津、内蒙古、吉林、湖南、湖北、广西、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等省份的80多个县也已经开展试点工作。全国共完成承包到户的林地约5亿多亩，占集体林业用地的20％以上。在试点经验的基础上，2008年6月8日，中共中央国务院制定出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，该文件于同年7月14日授权新华社正式向社会全文公布，标志着新集体林权制度改革在全国的全面推广实施，开始直接涉及到我国农村的千家万户。对这个改革，舆论给予很高的评价，认为“具有像当年的农村联产承包责任制的重大历史意义，是继土地联产承包责任制后农村的‘第二次革命’”。而学界已有的相关研究大都是一些具有官方背景或者林改制度的实施者所从事的社会政策性的研究，其研究重点大多是从相对宏观的层面，突出对新集体林改所取得的经济成效的分析，而忽视了对林改的社会学意义的观照。直到2007年之后，学术界对新集体林改的学术性探讨才开始逐渐增多。有鉴于此，我们“集体林权制度改革后的中国乡村治理研究”课题组自2006年8月至2008年9月两年多时间在福建、江西等省进行调研，获得了大量的实地调查资料，本文侧重从村级实践过程来分析评价整个新集体林改，并对新集体林改中导致的林权集中等问题做初步的探讨与反思。农史研究大师黄宗智先生曾经指出：要全面理解中国的小农，需要综合运用马克思的阶级理论、舒尔茨的理性小农论、恰亚诺夫的小农理论、波拉尼的实体经济学以及人类学家格尔茨的“农业内卷化”理论来进行分析。[⑦]黄宗智认为，研究小农问题，如果只是局限于宏观或量的分析，很难免套用既有理论和信念，而微观的社会研究特别有助于摆脱既有的规范信念。为此，必须借用社会人类学的微观实地调查法，直接到乡村去收集资料。而且从社会人类学方法研究得来的第一手资料和感性认识，“使我们有可能得出不同于既有规范认识的想法，使我们有可能把平日的认识方法――从既有的概念到实证――颠倒过来，认识到悖论的事实”。[⑧]应该说，时至今日，黄宗智所强调的研究视角和研究方法对于我们分析理解当前我国的新集体林改依然具有重要的参考和镜鉴意义。二、新集体林改可以做到兼顾效率与公平？众所周知，改革本质上是利益的再分配与再调整，其中所包含的效率与公平选择始终是困扰改革的最大难题。事实上，任何的改革者都想在这两者之间寻求一种平衡。当前我国正在实施的新集体林改也面临同样的问题。究竟集体林地是实行规模经营（大户经营）还是实行分散经营（包山到户）？这一选择背后隐含的其实是国家对集体林权制度安排的效率和公平的选择偏好。在人多地少的传统小农经济中，生存理性与经济理性一直是学术界争论的焦点问题之一。[⑨]由于包括林地在内的土地攸关农民的生存，在目前我国农村社会保障制度体系远未建立完善的基础上，土地在很大程度上依然是农民心目中的“命根子”。[⑩]这个看似老生常谈的问题却总是容易被主张实行土地规模经营论的人所忽略。正如陈翰笙曾经指出的：“在我们考察土地所有权的分配方式的时候，我们不可把农民视为一个整体；我们倒是应该竭力从土地所有权对不同的农民阶层有何影响这个角度去分析。”[11]事实上，对于农民来说，土地问题是如此之重要，以至于社会中的任何一个阶层要想完整地占有土地的产权，都是难以做到的。土地产权往往是被分割为所有权、经营权、收益权和处分权等，不同阶层的人通过占有土地产权某一部分，以获取分成收益。[12]福建、江西两省的新集体林改的做法自然也不例外。对于山区农村而言，新集体林改的实施被认为是继上个世纪80年代耕地承包制之后的又一次重大改革。与耕地承包制改革目标相似，新集体林改的基础目标也是计划将林地使用权向农户转移，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，让农民获得重要的生产资料。然而，从新集体林改试点省份的改革实践来看，这次改革并没有完全达到预期的目标。其最突出的一个表现就是，在不少农村地区，林改造就了少数借林权改革之机“快速致富”的新“林场主”阶层，而大部分农民却因社会排斥失去了原本属于“大家集体所有”的山场。换言之，林改没有能够很好地兼顾到效率与公平。这一点是新集体林改制度设计者当初没有预料到的。林改政策的设计，初衷是试图将“还山于民”作为新的集体林产权安排的原则和目标，但首先要面对的现实起点却是：如果林地在此前已经流转出去，则没有山还给农民，而纠纷肯定会就此产生。根据我们在福建、江西、湖北和贵州等地的调查，这种情况普遍存在。由于历次制度变迁已形成集体林权主体多元化的格局，虽然福建、江西两省都提出新集体林改要实现“均山、均权、均利”的“三均”目标，但又设置了“三维护”条款。所谓“三维护”包括1、对已明确林权的予以维护，不打乱重来或借机无偿平调；2、在改革前签订的合同，只要是符合国家法律政策，转让行为规范，合同给予保护；3、对合同不