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我国地方公债发行存在的问题及建议姓名：王盼盼学号：MG09011012专业：财政学（2009级）摘要：地方公债是一个与国债相对应的概念，是政府公债体系的重要组成部分。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，而与之相对，我国对于地方政府举债却持相当审慎的态度，但随着我国市场机制的逐步完善、中央政府与地方政府的职责分工越来越明晰，各地相对独立的利益格局已逐渐形成。在此基础上地方政府职能重要性的进一步凸显，2009年我国地方政府债券的发行,这是我国为应对国际金融危机,扩内需、保增长采取的措施。但是我国的地方公债还存在许多问题，本文主要分析了我国现行地方公债发行存在的问题，并针对问题提出了一些建议。关键词：地方公债问题建议引言2008年11月，财政部在预算司下新设立了地方政府债务管理处,专门负责地方政府债务管理的人员已经到位；2009年3月17日，财政部说：“2009年是我国首次在全国范围内发行地方政府债券，由财政部代地方政府发行的2000亿元债券期限为3年，将面向各类投资者发行”。这都预示着,学界多年所关注的开放并加强地方政府发债管理的改革大计,正在被中央政府所采纳并浮出水面,我国允许地方政府发行债务将是大势所趋。而且地方政府债券在我国建国初期就已经存在。如早在1950年，东北人民政府就发行过东北生产建设折实公债，但l981年恢复国债发行以来，却从未发行过地方政府债券。由于我国1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券(除法律和国务院另有规定外)，因此，我国目前的政府债券仅限于中央政府债券。但地方政府在诸如桥梁、公路、隧道、供水、供气等基础设施的建设中又面临资金短缺的问题，于是形成了具有中国特色的地方政府债券，即以企业债券的形式发行地方政府债券。如l999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设；济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，名义上是公司债券，而所筹资金则用于济南自来水设施建设。近几年，国债发行总规模中有少量中央政府代地方政府发行的债券，其中2001年为400亿元，2002年为250亿元，2003年为250亿元，2004年为150亿元，2005年为100亿元，2009年2000亿。允许地方政府发债已成为世界潮流。据统计,目前世界上53个主要国家中,有37个允许地方政府发债,而与之相对,我国在此之前对于地方政府举债却持相当审慎的态度,《中华人民共和国预算法》第28条明文规定:“地方各级预算按照量入为出,收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定的外,地方政府不得发行地方债券”。但随着我国市场机制的逐步完善、中央政府与地方政府的职责分工越来越明晰,各地相对独立的利益格局已逐渐形成。在此基础上地方政府职能重要性的进一步凸显，而本文就试图从政府职能划分和公共产品层次性理论来阐述其必要性。但是，发行地方公债可能会产生许多负效应，我国发行地方公债，应借鉴发达国家的成功经验，并要坚持自己的原则。研究综述自1998年以来,我国政府实施的积极财政政策取得了巨大成效,它对于促进国民经济持续、稳定、较快地增长起着至关重要的作用。但是,由于多年来积极财政政策的实施主要依靠增发国债来支撑,政府融资渠道比较单一,导致中央政府债务规模迅速扩大,中央债务负担日益沉重。在这种形势下,是否应当通过发行地方公债来筹措地方财政资金,以减轻中央政府偿债负担,就成为我国经济学界普遍关注的一个问题。目前,我国经济学界对发行地方公债的认识存在着正反两种观点。（一）倡导发行地方公债目前，国内倡导发行地方公债的学术观点主要可以概括为以下几种：黄桦(1993)认为在改革不断深入、财政体制逐渐按市场经济规律重新构建之时，应该打破地方政府发行与运行公债的禁区，允许有条件的地方政府以发行公债的方式筹措必要的建设资金；张海星（1997）从地方公债的理论基础出发，分析我国发行地方公债的必要性与可行性；《地方公债与地方经济的发展》课题组（1999）将地方公债定义为“地方政府在经常性财政资金不足的情况下,为满足地方经济与社会公益事业发展的需要,按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。”认为它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段,也是公债体系中的一个重要组成部分。分析了地方公债具有资源配置和稳定地方经济的效应，以及现阶段省级地方政府发行地方公债的必要性与可行性；陈锋（2002）、郭琳、陈春光（2004）、高奎明（2006）根据公共支出理论、公共产品理论和财政分权理论的内在规定及市场经济体制改革的发展要求,认为地方政府发行公债势在必行；牛涛（2003）、黄宗（2007）、王妍（2008）等人认为，分税制改革赋予了地方政府相应的财权和事权,但是由于当前我国地方政府征税范围相对狭小,财力有限,导致地方政府财政收入远远不能满足其支出的需要,因此通过发行公债为地方政府支出融资,是实现分税制下地方政府财政收支平衡的必要举措。发行地方公债也是国际上惯用的金融工具，是地方政府解决短期资金不足，进行地方建设的有效手段。(二)反对发行地方公债我国《预算法》明确规定，地方财政不许打赤字；除法律和国务院另有规定的外，地方政府不得发行地方债券；因此，国内有部分学者对地方公债的发行持反对态度。刘尚希（2003）认为实行地方公债制度是对地方财政赤字的一种默认,一种鼓励,一种制度安排,实质就是允许地方实行赤字政策。推行地方公债制度的结果是：加剧中央财政风险。在地方政府职能没有真正转换以前,推行地方公债制度很可能导致地方政府盲目发债强化重复建设,加剧经济波动,引致经济紊乱，所以地方公债制度上不可行。贾浩杰,张建敏（2007）认为虽然地方公债在发达的市场经济国家得到了广泛的应用并取得了好的效果,但是根据我国的实际情况发行地方公债仍存在很多制约性因素。谭雅文（2009）认为，我国《预算法》明确规定禁止地方发行公债，但最近中央财政部的一项政策允许地方发行公债，这一举措引起了理论与实务界关于地方公债发行的讨论，本文简要分析了地方公债对地方财政的重要作用，笔者认为，地方公债的潜在作用并不能成为允许地方公债存在的理由，中国目前的国情并不是发行地方公债的成熟时机。从上述观点可以看出,正反双方对发行地方公债的认识在侧重点上是不一致的。赞同方侧重从保障地方政府支出的角度分析和论述发行地方公债的必要性;反对方则强调地方政府缺陷等客观现实条件的制约,对发行地方公债的可行性提出了质疑。一、我国现行地方公债发行存在的问题一是从制度层面看，地方公债发行缺少法规基础。1．地方政府发行公债相关的法规逻辑存在矛盾。迄今，中国仍未制定有关地方政府发行公债的相关法律，相反，1994年颁布的《预算法》第28条中明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，由此可见，如允许地方发行公债就须更改现行法律，否则就会造成法律冲突。今年，财政部拟代地方政府发行2000亿债券，为此财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》中规定，如果届时地方政府还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1—5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴[2]。如果一次发行还本存在困难，可继续发行新债券，那二次发行到期仍然还不了呢？是继续发行还是由中央财政兜底？抑或是地方政府信用破产？相信这都不是万全之策。如继续发行可能导致原本就存在债务危机的地方政府每况日下，美国当前的次贷危机正是成因于此；如由中央财政兜底，会使越来越多的地方政府缺乏还款动机，既然最终还是由中央“买单”，何不直接由中央拨款，还谈什么地方政府发债？而在当前中国特殊国情下，如果允许地方政府破产，那造成的负面影响可能是无法估量的，况且中国现今关于政府破产的法律制度尚属空白。因此，在没有建立明确严格的相关法律前，应慎言地方政府发行债券的问题。2.地方政府发行公债相关的信用制度不健全。构建和谐社会是我们推进经济社会发展的重要目标，而和谐社会当然是高信用社会，高信用社会跟政府的信用息息相关，而当今中国地方政府却普遍没有建立起完善的信用制度。从地方政府转贷国债资金的偿还情况来看，一些地方政府频频出现“借钱容易还钱难”的现象，只管从中央财政借钱，却往往不能按期归还。地方政府对中央尚且如此，对普通公民则更令人担忧。近年来，地方政府信用问题的事件频频在新闻媒体上披露，如：2007年，在全国范围闹得沸沸扬扬的华南虎照片案、股票交易印花税率上调案；2008年，席卷全国的毒奶粉案等等，直接导致了政府公信力的下降。再就是，地方政府政策朝令夕改；一些政府官员知法犯法、带头违法；各种腐败以及公务员权力寻租等现象从根本上冲击着社会信用和社会公正的底线。3.地方政府发行公债相关信息公开制度不透明。政府信息公开，打造“阳光”政府是中国社会文化建设的一个重要方面，直接关系到公众对政府的信任以及公众的知情权，而财政透明度更是一级政府信息公开度的集中体现。虽然自2008年5月1日起，中国首部信息公开法规———《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已正式施行，但由于原有制度的惯性及多方面原因，该《条例》的实际实施情况却不容乐观。一份关于中国各省财政透明度报告中指出，中国省级政府在信息公开方面平均得分比重只有22%，处于第一的福建省为63%，而最低的省份则只有15%，甚至五个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。调查搜寻的113项财政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有40项信息无法获得[3]。二是从地方政府投入层面看，地方公债存在投资风险。1.地方政府存在巨额的“隐形债务”。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年，中国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债高达400万元！国务院发展研究中心一位专家在“地方债问题国际研讨会”上表示“：目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。”此外，一些市县虽账面无赤字，却普遍存在着规模巨大的隐性赤字。2.新债还旧债。一些地区的公债投资项目效益低下，靠投资的收益难以偿还债务本息，形成借新债还旧债的局面。国家审计署在《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，一些国债投资项目未按期建成投产。抽查的28个省（区、市）利用国债建设的526个城市基础设施项目，有136个未按期建成，占25%。工期延误的主要原因是，项目前期准备不充分，地方配套资金不落实以及项目建设管理不善等。所以说，我国地方公债整体投资收益水平不理想的局面是有可能出现的，很难依靠投资效益偿还国债。3.片面追求“政绩”。个别地方官员片面追求“政绩”，盲目的上项目，导致出现大量的形象工程和低水平重复建设。这些工程普遍存在质量差、效益低、能耗大、污染严重、暗箱操作等问题。对中国市场经济发展产生了极大的副作用，其中最为突出的表现就是高资源消耗。以2007年为例，中国国民经济增长高达到11.4％，GDP总量达到32.5亿美元，仅次于美国、日本、德国，但在这个增长过程中，所消耗的煤炭量占世界煤炭总消耗量41％，水电量消耗为世界总消耗量的15％，基础能源消费量呈连年增长趋势，2002—2007年五年间中国基础能源消费量占世界消费量的比例已上升至16.8%。这种高资源消耗，不仅是居民当前福利的损失，更是未来福利的损失。4.违规挪用公债资金的隐患。建国以来，我国的地方政府承担了很多的经济建设职能，举办了大量的地方国营企业，随着改革开放的深入，地方政府招商引资的责任也在不断增强。除了经济建设职能外，地方政府还要承担地方基础设施建设、市政建设、计划生育、地方教育、社会保障、社会福利、下岗职工再就业等工作。而西方国家地方政府则没有如此多的职能，尤其是没有经