关于我国地方政府举债问题的分析

信息检索与利用实习报告教师评语：关于我国地方政府的举债问题的分析摘要针对引发我国地方政府的举债问题的思考，详细说明地方债券的相关内容，并与其他国家相比较，剖析我国地方举债的优缺点，并说明地方举债的相关政策意见。关键词地方举债财政政策必要性OffersloansthequestionanalysisaboutourcountryLocalauthorityAbstractInviewofinitiatesourcountryLocalauthoritytoofferloansthequestionponder,explainedindetailthelocalbondtherelatedcontent,andcompareswithothercountries,analyzesthegoodandbadpointswhichourcountryplaceoffersloans,andexplainedtheplaceoffersloansrelatedpolicyopinion.Keywords:TheplaceoffersloansFinancePolicyNecessity0引言自从上世纪90年代末期我国遭遇通货紧缩以来，政府积极使用积极地财政政策，积极财政政策的主要政策措施有：扩大政府开支，实行赤字预算，发行国债筹集资金增加公共基础设施的投资规模；提高行政事业单位工资水平，稳定部分群体的收入预期；增大转移支付力度，保障和维持低收入群体的基本消费能力。这些措施的推出无一不是针对经济增长减速这一严峻问题的，旨在通过政府支出规模的增加，抑制经济增长速度下滑，适度营造宏观经济景气环境，带动自主投资和社会消费的增加。然而财政政策的执行效果似乎不尽人意：政府赤字连创新高，而国民经济的运行状态仍在通货紧缩的边缘徘徊。这种状况不禁令人对目前财政政策的效果产生疑虑。1引发地方举债的问题思考尽管我国的《预算法》和《担保法》对地方政府举债进行了严格限制，但这并不意味着地方政府大规模举债会因此收敛。现实中，地方政府或公开或隐蔽、或直接或间接地举借了大量债务。目前，我国地方政府的债务主要包括中央国债转贷、中央设立的解决地方金融风险的专项贷款、地方政府利用行政命令直接向金融机构融通资金、地方政府担保的债务、地方政府的各种欠款和挂账等。根据世界银行对政府债务的划分方法，这些债务可以分为直接债务和间接债务、显性债务和或有债务。从我国的具体情况来看，虽然不同类型的债务对于地方财政的影响各有不同，但它们却都具有规模巨大、隐患严重的典型特征。近年来中央和各级地方政府不断采取措施，试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的债务管理机构和科学的管理办法，因此，地方债务数额才达到了惊人的7万亿元，并且规模呈现出加速上升趋势。（1）《地方投融资平台基本处理意见（初步）》数千家地方融资平台正处于暴风雨前的宁静之中。此前业界盛传，财政部牵头制定的地方政府融资平台规范文件将于3月底出台。时至今日，上述文件仍未出台，最新消息称，规范文件或因地方政府的反对而延迟。4月6日，《每日经济新闻》记者获得一份措辞强硬、名为《地方投融资平台基本处理意见（初步）》的文件。此规范文件在保证在建项目完工的前提下，将地方融资平台分为三类，以“分而治之”的方式化解风险。（2）地方债务划分四类规范文件称，对地方政府举债和融资平台举债分类管理，存量债务将全面清理核实。“新老划断”成为处理的一大亮点。据了解，2010年3月1日成为新老划断的时间点，即对3月1日前形成的存量债务，原则上通过现有还款渠道还款，不改变原有债权债务关系；3月1日后，政府可通过发行政府债券进行举债。事实上，由于对地方政府融资平台尚未形成统一的概念，存量债务的确切金额暂无专门的统计。目前，业界对地方政府融资平台的债务总额普遍维持在9万亿元的判断。对存量债务，此份规范文件将其分为四类：地方政府、经费补助事业单位举债的债务；融资平台因承担公益性项目建设举债，依靠财政性资金偿还的债务；融资平台因承担公益性性项目建设举债，有稳定经营性现金流并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台因承担竞争性项目建设举债的债务。上述四大类中，其中三类均是地方政府融资平台。规范文件要求对上述四类存量债务分别进行清理核实，清理核实结果由相关部门审核汇总后上报政府财政部门备案。此外，对于存量债务要明确偿债责任，未经批准不得改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任。严格规范担保程序。此前地方政府和人大担保无效的传言亦在此份文件中做实。规范文件严禁地方政府、经费补助事业单位等违反相关法律法规规定，以财政性收入、行政事业单位国有资产、承诺函、回购协议等方式、为企业（包括融资平台）等多种融资行为提供直接或变相担保。此外，文件还规定，严禁平台公司直接或变相以政府信用提供担保。在上述两条规定下，此前融资平台与地方政府之间的“连带责任”的关系被斩断，这也意味着融资平台今后无法以政府信用为名获得银行贷款。在卡住增量的同时，文件还对三类融资平台的去留进行了规定。规范文件称，对承担公益性项目建设和融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，完成在建项目后，不再承担公益性项目融资任务，其相关业务和资产应剥离；对整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台，以及主要承担竞争性业务融资任务的融资平台、要规范运作；对只承担公益性项目融资任务不承担建设任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，坚决予以取消。据了解，目前有相当一部分融资平台承担公益性项目，上述三条规定若得到落实，将意味着有相当部分的融资平台面临转制。（3）地方政府债券有望开闸整肃融资平台的前提是完成在建项目。规范文件称，妥善处理带有债务资金的在建项目，对公益性无现金来源的涉及债务资金的在建项目，地方政府审核后要通过财政预算资金、地方政府债券资金等多种渠道，安排相关资金。对其他债务资金涉及的在建项目，原贷款银行要进行严格审核，符合国家产业政策、环保、宏观调控政策要求的项目，要继续按协议提供贷款，保证这些项目建成投产。“目前我国处于城镇化加速阶段，部分县市对投资的需求非常大，因此融资平台的存在有一定的合理性。”国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良建议，应该通过政府债券或其他方式满足城镇化阶段，对资金的需求。人行郑州中心支行行长计承江在接受《每日经济新闻》记者采访时也建议，现阶段可以允许省辖市一级的地方政府融资，此后根据发展状况可扩展到县级政府。对于呼声颇高的政府债券，规范文件表示，地方政府举借债务实行审批制，符合条件的省、自治区、直辖市政府经国务院审核同意，并经当地人大常委会审查批准，可在规模限额内发行政府债券。市、县政府可由省级政府在批准的地方政府债券规模限额内举借。目前，预算法规定地方政府不允许单独发债。省级政府采取中央代发的方式发行债券，今年国务院将代发地方债2000亿元。2地方债即“地方政府债券”（LocalTreasuryBonds）也被称为“市政债券”（MunicipalSecurities）。（1）定义：凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称“地方债”，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。不少国家中有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券称为地方政府债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的。地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。正因为如此，国外没有将一般责任债券和收益债券构成的集合称为地方政府债券，而是市政债券。因此，如果将来地方政府可以获准发行财政债券，应该将其与中央政府债券一并纳入政府债券即公债的范围进行统一管理和规范，而不宜教条地与市政企业收益债券一起形成市政债券范畴。（2）中美对比美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的概念，因此，市政债券并非完全的政府债券，也许正因为如此，没有称为地方政府债券。中国所谓地方债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。不过中国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。但到了1993年，这一行为被国务院制止了，原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。中国地方政府尚不能发行债券。（3）优点允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。更主要的是，由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性，中国的政治体制将会得到进一步巩固。（4）缺点A地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。我国《预算法》严禁地方政府举债，地方政府发行债券必须修改法律，而这样做就意味着，在短期内地方政府发行债券不会成为现实。B地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。而中国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。3地方政府举债行为法制化思考（一）明确权限：地方政府举债的前提（二）信息公开：地方政府举债的生存之道1、强化地方债务数据公布制度，降低金融机构风险2、建立健全全国统一的国家信息系统，强化中央政府债务监督3、完善地方政府债务风险的法律监控制度（三）多方监管：地方政府举债法制化的保障1、中央政府监管：集权与放权的集合2、建立地方政府举债双重追责机制3、发挥地方人大预算中的审议权4相关政策建议（1）尽快修改《预算法》，为地方政府发行债券清除制度障碍提供法律依据。《预算法》自1995年实施以来在实践中出现较多问题，如操作性不强，某些规定与事实不符等，1999年就有人大代表提出要修改《预算法》，不过当时中央政府债券发行风头正健，很少有人提出因地方不能发债而修改《预算法》。当前形势下，不允许地方政府发行债券已经开始制约财政政策的积极性进一步发挥作用，为保持国民经济稳定增长，应尽快将《预算法》的修订纳入“人大”议程。（2）严格政府官员考核标准，完善内外监督体制，制定辅助措施加强反腐力度，如强化金融实名制，逐步实现官员财产申报制度。（3）为防止地方债券发行冲击金融市场，在初始阶段允许地方债券发行应当遵守两个条件：第一，债券发行应面向本地居民和法人，不鼓励在全国范围发行且短期内不允许上市流通。第二，发行资格由中央政府有关部委审定，用以从宏观角度控制地方债券发行总规模，协调与其他金融市场的关系。（4）适当赋予地方制定税种选择税率的权力，并建立地方债券偿债基金，保证地方债务的偿还有所保障。首先，从收支平衡的角度看，地方政府拥有的事权应与财权一致，当由地方负责本地基础设施的提供时，地方政府增加了事的决策权，相应地也应拥有财的决策权，即地方收入与支出的自主权利。当被允许以发行债券来增加地方收入时，应又将派生出债权与税权的对立统一。因而可允许地方政府在地方人大和中央政府都认可，并在不妨碍全国范围的企业竞争的情况下，根据当地情况选择税种和相应税率，制定有地方特色的只适用于当地的税种，使地方发债还债有更加可靠的财政收入保障。其次，从概率意