关于治理“小金库”问题的调研报告

关于治理“小金库”问题的调研报告（财政厅国库处）自落实财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]第29号，以下简称《通知》）以来，我省各级财政部门在治理“小金库”问题上取得了显著成效。但十多年来，随着我国经济和社会各个领域的飞速发展，各行政、企事业单位和社会团体等组织之间的经济往来呈现前所未有的多元化、复杂化，而相应的法律法规体系却未及时建立健全，一定程度上为“小金库”的滋生提供了新的环境和条件，给治理“小金库”工作带来了新的问题和挑战。结合近年我省治理“小金库”工作的实际以及此次调研所掌握的材料，现将有关情况汇报如下：一、对“小金库”问题的基本认识与分析（一）“小金库”含义的界定1995年的《通知》曾经规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留、隐匿的各种应交收入，或以虚列支出、资金返还等方式转移到本单位财务账外的资金，或私存私放不纳入财政预算管理的各项资金，均属“小金库”。时至今日，虽然“小金库”滋生的环境和条件发生了变化，但这一规定仍是判定是否“小金库”的标准。（二）“小金库”现状及特点近年来，由于查处力度的增强，尤其是财政国库集中支付制度改革、非税收入收缴制度改革等一系列改革的推行，建立了较为完善的国库单一账户体系，各部门的财政性资金通过该体系运行，基本处于财政的全程监管之下，有效地减少了各部门私设“小金库”的条件，而极大地增加了其存在的困难和风险。在这种情况下出现的“小金库”更具隐蔽性，形式更加多样化，资金存放周期短、周转快，难以确定其属性，为查处带来了极大的难度。总体来看，目前“小金库”具有以下新特点：一是其存在领域具有集中性、特定性。经过十多年的清查治理，各单位普遍私设“小金库”的现象已大大减少，从近年查处的案件来看，其正在向掌握着资金分配权、国有资源管理权和关系国计民生的重要部门和行业集中，诸如交通、教育、卫生等领域。二是手段狡猾，更具有隐蔽性。随着反腐败斗争不断深入，“小金库”的存在也更加隐蔽。比如做账外账、假账，甚至不做账、公款私存等，仅限个别主要领导与具体承办者知道，即使案发后也都有着共同的防御心理和“攻守同盟”行为，给查处带来很大的困难。三是“集体负责”，具有共伙性。利用“小金库”实施违纪违法行为，由过去主要领导、财务人员等极少数相互勾结发展到单位领导集体与财务人员串通一气，让单位全体干部职工共同以奖金和补助等名誉私分国有资产，可谓是“利益均占，风险集体共担”。四是问题难定性。通过查处“小金库”多数单位都是领导假跑项目，以请客送礼和业务往来为名，行自己贪占、个人得好处之实。用假发票、白纸条，在“小金库”如数报销，少则几千多则几万元，这些钱的性质兼而有之，分辨不清难以定性，只好以违纪处理。（三）“小金库”的来源、存在形式及开支去向“小金库”的资金来源及形成大多与其职权、职能、资产的所有权有关。利用这种权力搞账外收入，甚至其权限大小同“小金库”数额在一定程度上呈相关性。“小金库”的资金多从如下渠道而来：一是截留收入不在应上缴财政预算外资金账户记账，直接转移到账外。二是钻政策的空子，将违规代收和搭车收取的款项不入账，以个人名义存入银行。三是将政策性收费不及时上缴，将大额资金转移成定期存款及委托其他机构代为理财，牟取利息和额外高息作为“小金库”。四是将收取的规费擅自出借，获取的利息收入私存“小金库”。五是利用一些单位交款后不要正式发票可打折，将其收入隐藏形成“小金库”。六是变卖出租闲置资产收入形成“小金库”。七是单位将公房出租收入私设“小金库”或直接私分。八是利用行政事业或业务管理权，将下属单位或承包单位上缴的管理费、承包费，设立“小金库”。九是与产品供应商勾结，收取提成或回扣。随着我国社会主义市场经济的发展，“小金库”的存在形式也呈多样化，如实物、现金、存款、有价证券、外币等等。它们通常有如下去向：一是以为职工谋福利为借口乱发奖金、补贴。二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账，名曰为公，实则为私，今天给人以方便就是图明日自己的便利。三是小团体旅游的费用。四是购置不便公开的商品。五是少数几个人私分。六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税，结果等于二次发放工资、奖金等。（四）小金库的危害以及屡禁不止的原因1、小金库是违纪违法腐败行为滋生的土壤。“小金库”为少数领导者违规使用资金提供了条件，成为贪污挪用或集体私分的对象，导致某些部门单位腐败问题层出不穷，成为滋生腐败的“温床”。一是腐蚀了党的领导干部。由于“小金库”管理和支配往往掌握在党员干部手里，且普遍存在公款私存、随意进出、收支混乱无帐等现象，这样，不仅使一些人挥霍无度、无所顾忌，而且给少数人挪用、私分、侵占甚至贪污制造了“良机”、带来了“便利”；二是助长了“拜金主义”。“小金库”已成为一些单位领导干部游山玩水、乱奖滥发、隐瞒报账内容等非正常开支的重要渠道，对“拜金主义”思潮的滋生起着推波助澜的作用；三是损害了干群关系。少数党员干部凭借“小金库”请客送礼、侵占私分、贪污挪用等不法行为，一旦被揭露，在群众中会造成恶劣的影响，容易造成群众对领导的种种猜测、议论和不信任，这种损害领导干部公仆形象的行为，同样也严重损害了干群关系。2、小金库造成国有资产流失。现在“小金库”的资金数额越来越大，有的“小金库”的数额已上十几万、百万，甚至上千万，“小金库”的资金大多来源于截留或转移的各种收费罚没收入、国有资源有偿使用收入等，给国家财产和集体利益带来了巨大的损失。3、小金库严重影响了企业的正常生产经营。企业搞“小金库”违反企业财务管理制度，致使出现“两本帐”、“多本帐”，甚至假帐，“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业对成本控制决策和经营管理。国家对“小金库”禁止与查处，可谓是三令五申，但却屡禁难止，其原因有三：（1）部门利益驱动是“小金库”存在的思想根源。部分领导干部财经法纪意识淡薄，自我监督意识不强，在思想上不重视财经政策、法规和规章的学习，对财经政策、法规不熟悉。在工作中整日忙于事务，不重视管理，特别是财政财务管理，放任自流，有些内部控制不健全，甚至有的领导干部受部门利益驱动，置国家财经法规于不顾，私设“小金库”、账外账以满足一己私用。（2）财政管理制度执行不严。为进一步深化财政体制改革，从源头上预防和治理腐败，近年来实行财政国库制度改革，清理单位银行账户，但部分单位执行制度不严格、不到位，私存部分资金，设置账外账，这些资金既未纳入财政部门监管，也不向本单位职工公开，非常隐蔽，难以发现和查处。（3）外部监督不健全。在外部监督方面，制度不全，体制不顺，机制不活的情况依然存在，对领导干部的监督没有达到全面、全程监控的程度，监督的广度、深度都有待加强，还存在领导干部任职多年从未监督的死角，尤其是对领导干部及所在单位违规设置“小金库”、账外账的严重违反财经纪律和廉政规定等问题的责任追究尚未形成一种态势，往往只是对单位进行处罚，对个人责任追究较少。二、我省各级财政部门治理小金库的工作回顾和总结（一）我省治理小金库的主要做法自1995年以来，我省各级财政部门为治理“小金库”问题，进行了大量工作，收到了显著的效果，这些工作主要包括：一是联合审计、人民银行等部门，集中开展“小金库”清理查处专项活动。如洛阳市多次开展全市范围内的财务收支和预算外资金收支两条线大检查。1995-1998年共查处“小金库”违纪单位57户，违纪金额88万元，应缴入库金额64.71万元，对39户单位进行了处罚，提出整改意见95条，有效的促进了有关单位财务管理状况的改善；2003年开展非税收入“收支两条线”专项检查，查处9个单位在非税收入收取及管理使用上存在违规违纪问题，涉及资金1089万元，应缴入库金额947.82万元。2004年又对21个预算单位进行了处罚，涉及金额130.45万元。有力打击了“小金库”违法行为。二是开展银行账户清理专项工作。根据国务院办公厅国办发[2001]41号和省政府办公厅豫政办[2001]71号文件精神，从2001年6月开始，省监察厅、财政厅、人行郑州中心支行、审计厅四部门成立河南省清理整顿行政事业单位银行账户联席会议并设立办公室，组织对全省行政事业单位银行账户进行了清理整顿，建立了较为完善的预算单位银行账户审批管理办法及备案年检制度，从根本上解决了账户过多、过滥，多头开户，重复开户，擅自开户以及收入过渡户屡禁不止的问题，减少了私设“小金库”的渠道，为国库集中支付改革创造了条件；。省直1172个单位的7285个账户，经清理整顿，认定撤销3924个，撤销账户为开设账户总个数的53.86%，认定保留3361个。清理整顿前，平均每个单位开设银行账户6.22个，清理整顿后，平均每个单位开设银行账户2.87个。通过清理整顿，平均每个单位银行账户个数减少3.35个；督促有关单位取消收入过渡户并上缴省级国库和财政专户收入34000万元。从2006年5月开始，按照《河南省财政厅关于转发财政部加强与规范财政资金专户管理的通知》（豫财办〔2006〕20号）精神，在全省开展财政资金专户清理整顿工作。据统计，省、市两级财政部门原开设专户853个，此次清理撤并176个，占20.6%；保留677个，占79.4%，使财政资金账户的管理日趋透明化、规范化。。三是以建立和完善国库单一账户体系为基础，在全省范围内推行财政国库集中支付、非税收入收缴制度改革。我省国库集中支付改革首先从改变预算单位自行开设银行账户存储财政资金的办法入手。省级对省直单位银行账户进行了全面清理整顿，原则上只为单位保留一个原有账户核算自有资金，改革后的财政预算内外资金全部通过零余额账户完成支付和清算；市县则普遍撤消了单位银行账户，由财政部门设立专户集中管理单位自有资金，财政性资金不得通过零余额账户划转到单位自有资金账户。财政性资金按照预算规定项目和财政批准用款计划办理支付，单位自有资金通过存款额度来控制支付，全部纳入国库集中支付系统规范运作。同时通过对财政内部资金账户的清理整顿，省市两级和部分县已把所有财政资金账户统一归口国库部门管理，实现了财政预算内外统筹调度。省级和大部分省辖市实现了每日进行资金支付清算，基本实现了财政资金在实际支付前不流出国库和财政专户，从根本上解决了长期以来财政资金大量沉淀、闲置在预算单位账户等问题。在非税收入收缴制度改革中，严格执行“收支两条线”，取消预算单位收入过渡户，实行直接汇缴和集中汇缴，有效地防止了预算单位截留、挪用财政收入的违法行为。此外，还在县乡实行村账乡管、乡财县管等财政管理体制改革。据统计，2006年底，省级和18个省辖市、126个县（市）实施了财政国库管理制度改革，改革单位已达到21094个；纳入改革的资金922亿元，比上年增加210亿元。省直63个部门的1078个单位201个收费项目实施了非税改革，共有12家商业银行532个网点发生业务18.72万笔，缴入省级预算外资金财政专户的政府非税收入资金达200.1亿元，比上年增加29.7亿元，增长17％。省级将省直属中小学(幼儿园)分校的收费纳入财政专户管理，当年省属中小学上交专户资金1433万元，比上年增长86.6%，规范了省直中小学(幼儿园)分校的收费行为。通过以上改革，从制度建设上规范了财政资金的管理，提高了各项资金的使用效益，有效防范了各部门私设“小金库”之风，预防了腐败现象的发生。（二）治理“小金库”工作取得的主要成效和存在问题通过开展治理“小金库”工作，其直接成效是“小金库”总量明显减少，大大减少了截留、挪用财政资金现象，财政资金使用效益明显提高，推动了我省行政事业单位财经秩序进一步好转。二是银行账户管理更加规范。由于财政部门规范了账户管理和监督机制，通过执行账户审批、建立年检制度和强化日常监管等措施，使行政事业单位账户管理更加规范，建立了长效的预算单位银行账户管理制度体系和工作机制。三是以此为契机，通过推行财政国库管理制度