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关于提高我市老龄服务事业水平的对策研究课题组养老问题是基本民生问题之一，也是社会管理中需要研究的重大问题。2011年2月，胡锦涛在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务。”并提出，要“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，“培育壮大老龄服务事业和产业”。兴国市长曾讲过，人口老龄化问题关系社会经济发展，关系社会和谐稳定。自1988年进入老龄化社会以来，我市已迎来“银发浪潮”，老龄化形势严峻，老年人口年均增长3%以上。截至2010年底，60岁及以上户籍老年人口已达17.47%，老龄化程度排在全国第三位。据预测，2015年全市老年人口将占总人口19.5%；2030年占35.62%。届时，我市基本形成具有天津特色的“973”养老服务格局，即97%老年人居家养老（其中94%老年人依托社区日间照料服务设施分散居家养老，3%老年人在老年宜居社区集中居家养老），3%老年人入住养老机构养老。在迅速进入老龄化时期，如何大力推进老龄服务事业的发展，已成为我市社会发展所面临的一个重大问题。为更好了解我市老龄事业发展中存在的问题，探寻解决问题的对策，课题组采取实地考察（包括暗访）、召开座谈会、个案访谈、电话调查等方式，对我市养老院、社区养老服务机构或部门进行了深入调查。在调查中发现，我市在“党政主导、社会参与、全民关怀”的方针指导下，不断完善老年社会保障体系，提升老龄工作水平，在养老机构建设、居家养老模式探索等方面有所创新，初步建立了服务主体多元化、服务内容多样化、适宜老年人需求的居家养老服务体系。但课题组也发现，实践中还存在着一些需要完善的地方。为此，课题组对我市国办的天津市养老院、民办的南开友缘养老院与红桥桃花源养老院进行了深入的个案访谈；对南开区长虹街盛达园社区、河西马场街、和平区南营门街进行了调查，还暗访了南开区天拖南澄江路街横江里社区，河北区江都路街如皋里、通达新苑、汇光里社区等。之所以选择上述三家养老院为调查样本，是因为天津市养老院是4所市级国办养老机构中规模最大的养老院，拥有床位850张；两家民营养老院也是规模较大的养老院，友缘养老院共有340张床位，桃花源养老院有200张床位（高于民营养老机构平均113张床位）。社区与居委会的选样依据是居家养老活动搞得比较好的，暗访的社区是随机选取的。一、我市老龄服务事业发展中存在的主要问题（一）养老工作宣传欠深入，百姓对养老模式认识比较模糊，实践中容易产生不满目前，我市百姓对机构养老模式认识得相对清楚，对机构养老的需求也越来越强烈，但对居家养老模式的认识比较模糊。我国把适合国情的社会化养老模式界定为社区居家养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区托付为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。我市则规定，居家养老包括依托社区日间照料服务设施分散居家养老和老年宜居社区集中居家养老。但在调查中我们发现，由于宣传不到位，不少社区居委会人员及居民对我市养老模式认识模糊，认为居家养老和社区养老是不同的。对于多数人而言，居家养老就是家庭养老模式，尽管社区提供了各种有偿微利服务，但这种养老还是家庭自己的事情；社区养老则是同一社区老年人居住在同一楼宇并由社区提供全方位服务的养老模式（基本相当于宜居社区集中居家养老）。由于理解有误，所以一提及社区养老，百姓就希望社区提供更多服务，这远超出了目前社区居家养老所能够承载的内容。一旦多种需求得不到满足，就容易引起百姓的不满。实际上，社区居家养老是介于家庭照顾和社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老年人照顾方式。如何以清晰明了、简单易懂的概念界定和养老模式说明向老百姓进行深入的宣传，显得尤为重要。（二）老龄服务与机构管理的法律法规尚不健全目前我市已经实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》，并先后以政府令形式发布了《天津市养老机构管理办法》、《关于加快养老服务业发展的意见》、《天津市资助经济困难老年人入住养老机构办法（试行）》、《关于进一步发展我市居家养老服务的意见》等。但作为地方性规章尚缺乏强大的效力，约束力不强。而且，现有的规章并未对养老机构、管理与服务人员的责任做出详尽的规定。当前尤为突出的问题表现为：1、已经实行的一些办法已不能满足养老机构发展的需要，实践中出现的诸多问题在办法中没有规定。由于没有相关法律法规对养老服务中产生纠纷的责任范围做出明确规定，更没有规定养老服务机构的免责范围，一旦出现如老人摔伤、走失、甚至自杀等人身损害问题，只能是养老机构承担赔偿责任。而养老机构主要是国家投资的福利性非营利机构与民营的微利营业机构，随着赔偿案件的不断出现，这些机构的生存状况令人堪忧。往往民办养老机构在遇到大的诉讼赔偿时可能会陷入破产境遇。2、现有法规更没有对社区提供的居家养老服务做出规定，一旦出现问题，将会使刚刚有所发展的居家养老受到致命打击。3、目前养老服务与护理人员的社会地位比较低，一些权益得不到保障。其中一个主要原因是，现有规章只是对上述人员如何做好工作作出规定，没有在制度上明确其法律地位，在待遇上也缺乏相应的权益保障。（三）养老投入渠道单一，资金不足、运行成本高成为制约我市老龄服务事业发展的瓶颈1、养老机构运行成本逐年增加，抵消了各种补贴。资金紧张、运行成本较高已成为国办与民办养老院的共同特征，是当前养老院运营中存在的主要问题。养老院的运行成本主要包括护理人员与管理人员的工资福利、煤水电气费用和养老服务设施的购置与修缮费等。虽然国家实行了一些免税政策，市政府每年给民营养老院每个床位补贴600元，但随着用工费用增加，物价及各种费用不断攀升，与高成本运营相比，补贴乃是杯水车薪。我市养老院收费没有统一标准，只能靠市场杠杆来调节。但由于现阶段老年人经济承受能力限制，我市养老机构服务人员的工资待遇比较低，实际工资平均一般在1500左右（不少民营养老院尚未达到此标准）。由于服务人员从事的工作艰辛，脏、累、工作时间长，低收入难以吸引和留住护理人员，导致我市国办、民办养老院普遍存在护工难招问题。以天津市养老院为例，一方面，三、四年前排队登记要求入住的老人已过千；另一方面，由于养老护理人员不足，致使新建护理楼尚有一层楼床位处于空闲状态，浪费了资源。而且，从发展趋势来看，护工难招问题将会更加凸显。另外，一些民办养老院还急切呼吁政府和社会关注他们的生存状况。以友缘养老院为例，由于该养老院租用的是天拖的厂房，其水电费是按照工业计费标准收取，无形中加重了民办养老院的经济负担。2、资金缺乏，难以支撑社区养老服务体系。目前我市社区养老服务产业化进程缓慢，社会组织、民间资金参与养老事业的积极性不高。仅靠政府投入的单一模式无法满足社区服务日益壮大的需求，致使社区养老服务处于资金、人员短缺的困境。尽管这些年来我市逐步加大了对社区养老服务的投入，在2008年下发了《关于加快发展我市养老服务业的意见》，明确了支持居家养老建设工作的若干具体优惠政策，提供了政府购买服务，启动了老年日间照料服务中心（站）建设，并给予一次性3万元补贴，但从基层反映看，政府为高龄、特困、低保等老人每月提供购买居家养老服务，只解决了极少部分老人的困难，而且只是吃饭有保障，而有钱吃饭没钱看病等更深层次需求没有得到满足。从市、区两级财政拨款看，仅是为老年日间照料服务中心（站）提供了一些基本活动设施的费用（还有社区反映市财政并没有给予一次性建设补贴，只是区财政提供了补贴），却没有提供给从事老年服务及管理人员的报酬，后续活动开展难以为继。很多社区的养老资金投入主要以自筹为主,使得社区养老服务发展的有限资金缺乏稳定性，消耗了社区集中养老事业的精力。如重视社区养老活动并取得较好效果的盛达园，连老年活动站每年7000余元电费开支也要由物业垫支；南营门街老年日间照料服务中心负责人也为后续活动资金发愁；马场街也因资金问题，限制了老年日间照料服务中心诸多活动的开展。甚至有的社区因资金问题仅将老年日间照料服务站视为社区食堂，只提供就餐服务，难以发挥其他功能。（四）多元化的养老需求与现有的养老服务支撑体系差距较大老年人的养老需求是多元化的，而我们所能提供的养老服务体系与之有明显差距。其一，就机构养老而言，随着传统家庭养老功能日益弱化，由子女来满足老人的经济供养、生活照料、精神慰藉基本需求越来越力不从心。从调查来看，社会对养老机构服务的需求远远超过我们的想象，甚至一些街办养老院也一床难求。从现实和发展看，目前我市有四部分老年人对入住养老机构有很强的需求：一是11万左右生活不能自理的失能老人，二是10万左右的失智老人，三是数目不小的空巢老人（尤其是独居的空巢老人），四是一些不少经济条件较好、观念新的老年人也渴望入住能够提供较好的日常生活服务和照料、文化活动丰富、环境优美的养老院。而我市“973”养老服务格局中，到2015年也只能提供6万张床位，难以满足我市日益增长对养老机构的需求。其二，我市老年宜居社区集中居家养老刚刚起步，尚不考虑其实际运转效果如何，这种模式也只能满足3%的老年群体，与群众的渴望也是有差距的。其三，目前我市推广的社区居家养老服务水平参差不齐。在我们的考察与暗访中发现，社区养老发展严重不均衡，经济条件好的社区，养老服务提供的服务内容比较全面；而经济条件较差的区域，则很少有社区养老服务的提供。在调查中我们还发现存在规划、报道与现实状况不符的现象。一些社区只是徒有养老服务的牌子，未达到相关部门提出的工作目标，为老年人服务形同虚设。（五）养老服务从业人员素质不高且缺乏必要的培训服务与护理人员是开展老龄服务、发展老龄事业的主力军。从养老机构来看，目前，我市养老机构的服务人员大都是城市4050人员或农民工服务人员。尽管他们吃苦耐劳，但由于养老机构财力有限，且享受不到政府的直接经济补贴政策，待遇偏低，导致大量优秀养老服务人员流失，影响了服务质量。而且不少养老服务人员既缺少岗前培训，又缺少专业培训。一些养老服务人员对基本的护理知识和医学常识了解甚少，年轻的养老服务人员的技能往往是在老员工的传授中习得，或是自己在工作中总结。虽然有关规定强调服务人员必须经过培训上岗，但多数民营养老院并没有严格执行这一规定。从社区养老服务来看，目前多数社区中没有专业化的养老服务人员，居委会编制中更没有专职养老服务人员的设置。服务人员专业化水平低、人员缺乏等问题更为突出。目前我市社区养老服务专职工作人员几乎没有，多是靠志愿者无偿提供服务。而且，尽管我市提倡中青年志愿者为老年人服务、低龄老人为高龄老人服务，但目前社区中多采取低龄帮助高龄以及互助的帮扶方式。因社区服务能力有限，人员力量薄弱，一些老人日间照料服务站目前的主要功能是配餐送餐，缺乏服务的多样性。在承担养老服务的信息登记、沟通工作的同时，一些居委会人员还要牺牲个人时间给不能外出就餐的老人送餐。（六）养老服务运行机制不健全，部门缺乏协同，社会参与度小，养老设施及配套服务不完善老龄服务事业是一项系统工程。养老机构的发展壮大，离不开金融、医疗卫生、环保绿化等部门的配合和协作，但目前我市养老机构与配套服务机构工作存在脱节现象。如，民政部门与卫生部门缺乏相互协同。我市现有养老机构的数量及服务质量远不能满足社会需求。据调查，一方面，社会养老机构床位紧缺，“一床难求”，护理人员严重不足，且业务素质不高；另一方面，诸多地段医院、街区级卫生院床位闲置无用，较高业务素质的专业人员无用武之地。在社会养老机构中住养的卧床老人，其自行承担的护理费用支出则相对较多，而通过医保报销医疗费的比例并不高，平均医疗费使用不足1万，远低于现行医保政策规定的老人享受医保住院（除大额外）费用的4.4万元/年。在调研中我们发现，一些不具备医疗服务的民营养老院，当发现老人患病时只能通知其家属将老人送往医院进行治疗，而老人身体恢复后欲回到养老院时，发现床位早已被占满。即便一些养老机构可以为老人提供一些简单的医疗服务，但由于没有实现医保联网，带来了很多工作的不便。此外，金融机构对于民办养老院的贷款项目很少，这也成为制约民办