内外资银行监管政策的国际比较及对我国的启示

内外资银行监管政策的国际比较及对我国的启示《中国金融》2006年第23期2006-12-30随着我国全面履行加入世界贸易组织的承诺，银行业对外开放进—步加快。与此相应，内外资银行监管政策的调整也提上议事日程，《外资银行管理条例》已经公布，其实施细则也即将修汀。监管政策的变化一方面要反映我国对外资开放政策的变化，同时也有必要借鉴国际上好的经验和做法，创造有利于促进我国银行业竞争、维护市场秩序和保持市场稳定的政策环境。内外资银行监管措施的比较—国或地区对银行的监管主要包括市场准入政策、监管指标、税收政策和市场退出政策等方面，各国对本国及外资银行监管在这些方面也有所区别。市场准入政策市场准入政策包括机构准入、人员准入和业务准入三方面。市场准入标准影响银行业市场功能、竞争结构，也是—国或地区从源头上管理金融风险的重要手段，这—政策是反映一国或地区金融业开放程度的基本指标。各国对内、外资银行的市场准入监管政策大体可以分为三类：鼓励外资银行政策、限制外资银行政策和对等互惠政策。鼓励外资银行政策，对内、外资银行准入要求基本相同，采取这种政策倾向的国家或地区大多金融法制健全、金融开放程度高、金融业发达，如美国、欧洲、中国香港等地。—些地区甚至采取比国内银行更优惠的税收或准入政策，吸引外资银行进入，比如为了建成离岸金融中心的卢森堡、巴林等，作为改革开放试点的中国沿海开放城市也曾经实施类似政策。限制外资银行政策，严格限制外资银行的准入和发展，以保护本国或地区银行业免受干扰。大多数发展中国家采取这个做法，个别发达国家也对外资银行准入有明显限制。如加拿大对外资银行进入当地市场的绝对数量以及外资银行资产在当地银行资产的比重加以限制。对等互惠政策，一国或地区是否对外资银行开放市场，取决于外资银行的母国是否对东道国或地区同样开放了银行业市场。这类政策实际上有限制外资银行进入的取向。监管指标各项监管指标的设定体现了监管机构对银行业审慎经营和风险管理的要求，并确保银行机构不断提高其经营能力。监管指标可分为业务发展指标、风险控制指标及回报水平指标三类。业务发展指标监管包括对银行分支网络的扩张、业务发展规模的扩大、业务类型的扩展等方面的监管；风险控制指标监管包括对资本充足率、资产质量、授信集中度、流动性管理、贷款损失拨备、关联交易及操作风险等方面的监管；回报水平指标监管包括对银行成本收入水平、ROA等的评价和比较。由于各国金融发展的差距，对内、外资银行实施各类监管指标要求会有差异，但将随着金融发展水平和监管水平的提高而趋于统一。业务发展指标监管。部分国家尽管开放了金融市场，但对外资银行在业务规模、分支网络及业务类型上有—定限制，以保护本土银行的竞争力。一般说来，发展中国家对业务发展的监管多一些。例如，在分支网络上，韩国规定外资银行在同—个城市只能开设—家办事机构、分行个数不能超过两家；在业务规模上，俄罗斯规定外资银行的资本占整个银行业资本的比重不得超过25%；在业务类型上，大多数国家或地区禁止外资银行从事投资银行业务和信托业务。风险控制指标监管。这一指标体现了审慎性监管的原则，要求各银行机构控制经营发展中的金融风险。这些指标的监管，在各国也有所不同，例如资本充足率，大多数国家要求外资银行至少达到巴塞尔协议的要求，而有些国家从谨慎角度出发提出了更高的要求，如英国要求外资银行核心资本的充足率最低达到6%，大多数情况下为8%左右，对总资本充足率要求一般达到12%～15%。再如贷款集中度，美国规定商业银行对任何单—客户的贷款不得超过该行资本的15%。德国规定任何银行对单一客户的贷款超过该行资本的18%，应立即向金融监管当局报告，任何一笔单一贷款最多不得超过该银行资本的7.5%。回报水平指标监管。关于经营成果的指标主要由银行经营管理水平决定，是监管机构无法控制的，但在有些国家，某些指标如ROA也被纳入了对银行的监管评级体系，监管当局对评级较低的机构会提出改进的措施。对于监管评级体系，有两种不同的做法：一种是对国内银行和外资银行实行相同的评级体系，如CAMELS评级体系，盈利指标被纳入评价体系；另一种是区分外资银行和国内银行，对国内银行采取CAMELS评级体系，对外资银行采取另—套评级体系，如美国对外资银行采取的ROCA评级体系中，重点放在风险评级上，评估风险管理、营运控制、合规性和资产质量，盈利指标是不纳入监管评级的。税收政策金融税收主要包括流转税、所得税和其他税收。总体上，国外对金融业一般不征收或少征收营业税；大多数国家对本土银行和外资银行只征收同样的所得税。各国对金融业税收政策的差异，以及对本上银行和外资银行税收政策的差异，主要决定因素是一国经济发展程度、经济结构、税制结构以及对外资银行的鼓励或限制政策。—般来说，发达国家以所得税为主体，发展中国家以商品劳务税为主体，这决定了两类国家税制的重大差异。发达国家市场化程度高，发展中国家金融业不发达，因此在对待国内和国外银行税收方面存在差异。市场退出政策银行市场退出机制是维护公众信心和金融体系安全的重要制度保证。银行市场退出机制建设的重要内容是存款保险制度，这一制度的建立在一定程度上有助于减缓银行经营失败对社会造成的冲击。存款保险制度是影响银行经营运作成本的一个因素。在有些国家也是影响本土银行和外资银行业务范围的重要依据，如美国1991年颁布了《外国银行监管加强法》，该法案对外国银行分行的较大影响是，规定1991年以后新设立的外国银行分行不能加入美国存款保险体系，因此不能吸收10万美元以下的存款。内外资银行统一监管原则的比较由于国情的差异，不同国家对内资银行与外资银行实施的监管政策往往是有差别的，尽管如此，但仍遵循一些共同的规则：保护本国银行原则。在世界贸易组织的规则下，大多数国家采取务实的态度，既坚持开放，同时，也会辅以相应的管制措施，保护本国金融业以及金融市场的稳定，防止本国金融体系受到外来机构的控制。对等互惠原则。外资银行监管领域，对等互惠原则的核心内容是只对准许本国国民进入其金融市场设立机构的国家的国民开放本国金融市场，准许其设置外资银行。外国金融机构进入本国金融市场的条件、经营范围等，以其母国如何对待本国国民为参照。最惠国待遇原则。外资银行监管领域中的最惠国待遇是在世贸组织《服务贸易总协定》中确立的。在包括金融服务在内的服务贸易领域，世界贸易组织成员国应无条件地相互给予最惠国待遇，在诸如市场准入、经营的业务范围与地域范围、经营的条件等方面应给予所有成员国同等的待遇。但也有一些国家要求对等的有条件的最惠国待遇原则，比如美国。国民待遇原则。给予外国银行一定范围内国民待遇的国家，多为社会政治稳定、经济开放、金融体系发达、金融管理机制健全以及外国金融机构有发展余地和潜力的国家和地区，特别是具有国际金融中心地位的国家和地区。它们除了在市场准入方面对待外国银行同当地银行有所差别外(一般外资准入要求较国内申请者严格)，在具体的经营方式、经营范围及受到的监督与管理上，内外资银行基本上是同等的。国际经验对我国的启示各国监管政策的弹性从国际经验看，各国对本土和外资银行的监管政策并没有统一的标准，一般国家会充分地考虑到本国的市场发展程度、机构的竞争力和经济发展状况需要，通过立法的方式、总量控制的方式，甚至于在实际操作过程中，通过执行更严格的、审慎的措施，对外资金融机构的准入和运作进行监管。从具体实施过程来看，有些隐性规则也会影响到外资银行的准入或业务发展：如有些国家在对外资银行实施监管时，会考虑母国的监管政策和监管水平，如英国对欧盟区外在英国设立营业性机构的银行监管分为发达国家的银行机构和发展中国家的银行机构，对来自发达国家银行在英国设立的分行，按照分行实施监管，资本充足率等指标按照其母行的资本和资产进行计算，英国金融监管局认为这类国家的监管水平与其监管水平基本相同，可以信赖。对这些国家银行在英国设立的营业性机构，一般是每两年一次现场检查，平时通过非现场数据进行监管。对于发展中国家在英国设立的分行按照子行监管，英国金融监管局认为不能依赖其母国的监管来代替自己的监管。显然，对发展中国家银行会采取更为严格的监管标准。另外，有些国家对银行IT系统、信息管理技术以及反洗钱等方面有严格的标准，往往成为监管、审查外国银行机构的重要理由，在实际操作中，也可能成为影响外资银行业务开展的重要原因。可见，各国在制订银行监管政策和执行政策的过程中，仍然存在相当的灵活性。对于灵活性的把握反映了各国审慎监管政策的实质。我国监管政策调整的方向一是主要调整经营业务范围和税收政策。到目前为止，我国对中资银行和外资银行实行的是差异监管，具体情况见表中所示。我国对国内及外资银行机构的监管区别，主要体现在经营业务和经营监管指标上对外资法人银行和外资分行有所不同，同时，在税收方面，又采取了特殊的优惠政策，外资银行享受了“超国民待遇”。随着我国实现加入世界贸易组织的有关承诺，将放开外资银行的业务种类和经营地域，自2006年12月11日起全面开放人民币业务。在税收政策方面，我国应该统一税收，这样才能创造平等的竞争环境。二是在设计或执行某些制度和政策时，需要考虑内外资银行发展差异及实际经营运作成本状况。由于发展水平的差异，即使在同样的竞争条件下，银行经营运作成本并不一样，实际上中资银行和外资银行未必能够在同样的起跑线上竞争。如对于产品创新，外资银行只需复制，而中国的银行业则需从头开始，成本差异很大。在我国，银行机构在执行宏观调控政策方面起重要作用，由于内资银行和外资银行在执行利率市场化政策和资金来源的成本不同，银行在落实窗口指导政策方面承担的义务不同，实施宏观调控政策对银行经营成本也会造成差异(如2004年、2005年国内银行各项贷款增长比率为-0.81%和12.65%，同期，外资银行的增长比率为14.91%和28.3%，反映了宏观调控政策对国内银行和外资银行不同的影响程度)。此外，存款保险制度一旦实施，会成为影响银行经营的又一项成本，在此方面，应该考虑到不同机构的信用等级，特别要考虑到我国银行隐含的国家信用背景，对内外资银行适当区分。