农村五保供养制度的发展现状与问题分析

苏州大学本科生毕业设计（论文）0农村五保供养制度的发展现状与问题分析—以江苏滨海县天场镇为例目录中英文摘要、关键词.............................................(1)前言...........................................................(3）一、天场镇农村五保供养制度的历史变迁...........................(3)（一）天场镇概况...............................................(4)（二）天场镇五保供养制度的发展过程.............................(4)二、天场镇农村五保供养制度实施现状.............................(5)（一）天场镇农村五保供养制度实施的基本情况.....................(6)（二）天场镇农村五保供养工作存在的问题.........................(7)三、完善农村五保供养制度的对策与建议...........................(9)（一）以政府为主导，鼓励社会力量广泛参与，多渠道筹集资金.......(9)（二）大力发展院办经济，提高集中供养比例......................(10)（三）提高对五保对象的日常管理与服务水平，切实解决其就医问题..(10)（四）加强敬老院的基础设施建设，强化其内部制度管理............(11)（五）加强敬老院队伍建设，提高工作人员服务水平................(11)结语..........................................................(12)参考文献......................................................(13)致谢..........................................................(14)苏州大学本科生毕业设计（论文）1中文摘要农村五保供养制度是我国农村目前较为成熟和完善的一项社会保障制度，它保障着农村最缺乏生存能力，最需要获得帮助的弱势群体—五保对象的基本生活，在整个农村社会保障体系中属于最后一层社会安全网。做好农村五保供养工作事关民生的根本，是构建社会主义新农村的必然要求，是社会和谐稳定的重要保证。位于苏北地区的滨海县天场镇具有独特的人文地理环境，同时也具有苏北地区共同的特点，天场镇在实施农村五保供养制度的过程中出现的问题在整个苏北地区也具有一定的代表性。本文回顾了天场镇农村五保供养制度的历史变迁，并在实地调查的基础上较为准确的掌握了天场镇五保供养工作的具体实践，概括出天场镇五保供养工作存在的如“应保未保问题未能得到解决”“集中供养率偏低”“五保内容难以全面落实，就医难问题严重”等四类问题，针对问题提出改善对策，希望为整个农村社会保障体系的发展做出一些贡献。关键词：农村；五保供养制度；敬老院苏州大学本科生毕业设计（论文）2Abstract苏州大学本科生毕业设计（论文）3前言农村五保供养制度，是指国家和农村集体按照规定，对农村无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养人，或者其法定赡养、抚养、扶养人没有赡养、抚养、扶养能力的老、弱、孤、寡、残疾人在吃、穿、住、医、葬和未成年人义务教育等方面给予保障的一项具有鲜明的中国特色的农村社会保障制度。我国的农村五保供养制度建立于1956年，并在1994年以国家立法的形式予以确定。2006年新修订的《农村五保供养工作条例》出台，五保供养被正式纳入国家救助体系，新条例实现了五保对象生活救助由集体内部互助为主向政府提供社会救助为主的根本性转变，成为我国第一部规范农村社会保障工作的行政法规。①迄今为止，新条例颁布实施已有七年，一方面，在国家政策的指导下，五保供养工作推动了农村经济的发展，稳定了农村社会秩序，促进了社会良性运行与协调发展；另一方面，由于一项社会政策与法规从文件制定到服务传递是一个比较复杂的过程，会受到诸多因素的影响，因此，在实施的过程中，农村五保制度难免会出现偏差。为了全面了解新条例在农村基层的具体实践情况，帮助解决运行过程中出现的问题，从而在基层切实落实新条例的各项规定，笔者以自己的家乡为例，通过对五保供养的现状进行剖析，总结提炼出五保供养制度在实际操作过程中的主要问题，提出了相应的完善对策。本文所运用的研究方法主要有：文献研究法，其一是通过利用学校图书馆图书资料和电子文献检索系统，运用关键字搜集有关农村五保供养制度方面的文献，通过对所收集的文献的进行近一步分析整理，加强了解我国农村五保供养制度的发展历程和学术界有关农村五保供养制度的研究，然后进行文献综述，为本文的研究奠定基础。二是通过互联网获取当地五保供养工作方面的文件、敬老院管理制度等书面材料，更为准确地了解天场镇五保供养方面的具体做法。实地调查法，一是与乡镇民政局五保供养工作的负责人，敬老院工作人员进行访谈，具体了解当地农村五保供养工作的实际操作情况及他们对供养制度的看法和建议。二是走访乡镇敬老院，实地观察敬老院的各种设施，环境状况，集中供养对象的生活现状及工作人员的服务态度与工作手法。三是走访部分分散供养对象，观察他们的生活状况，了解他们对五保供养制度的评价，两种方法综合运用，更具说服力。一、天场镇五保供养制度的历史变迁农村五保供养制度是一项面向农村孤、老、残、幼，历经数载并较为规范化的社会救①战建华：《农村五保供养制度的历史演变》，载《经济与社会发展》2010年第5期。苏州大学本科生毕业设计（论文）4助制度。古代《周礼·王制》中就提出了“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”的思想和主张，我国的农村五保供养制度继承和发展了这种尊老爱幼、扶助鳏寡孤独及伤残人士的优良传统。根据五保供养经费的来源和国家在五保供养制度中的作用，可以将这一制度的发展分为三个阶段。天场镇从本地区实际情况出发积极贯彻了国家的各项政策、方针与文件,因此，天场镇的五保制度与国家的制度变迁过程大致相随。（一）天场镇概况天场镇位于江苏北部欠发达地区之一－盐城市，古称“天赐场”，它交通便利，位于204国道西南，东连滨海县城，南濒国家重点工程——淮河入海水道，西与阜宁县交界，通榆河、327省道贯穿境内。天场地处平原，自2010年与大套乡合并后，现共辖27个村民委员会，行政区域面积145平方公里，总人口9.18万，其中农业人口9.06万，全镇60岁以上老人1.21万人，现有五保对象287人，占农业人口的0.3%，2012年地方财政收入1.6亿元，农民纯收入8450元。这里是一片投资兴业的土地，全镇干群积极解放思想，大胆实践突破，吸引了一大批有识之士前来投资兴业。目前全镇现有企业52家，其中税收在千万元以上1家，200万元以上的有3家。其居民以土地种植、外出打工、个体经营为主要经济来源，人们的生活比较富裕，基本达到衣食无忧的水平。（二）天场镇五保供养制度的发展过程1.集体保障时期：1956—1978年我国的农村五保供养制度正式创立于农业合作化时期的1956年，主要来源于两份文件，即：《1956年到1967年全国农业发展纲要(草案)》和《高级农业生产合作社示范章程》这两份文件都规定农业合作社应当保证对社内缺乏劳动力、生活无依靠的鳏寡孤独农户和残废军人在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，简称“五保”。这一时期，国家成立伊始，在财政投入严重缺乏的条件下，五保供养是以公社内部剩余和积累为基础的互助共济的一项救助制度，其经费来源于生产大队、生产队的公益金，主要是生产队的公益金。农业生产合作社安置五保户所采取的措施主要有：一是对有一定劳动能力的五保对象，安排他们从事力所能及的生产劳动并适当照顾工分。二是对丧失劳动能力的五保对象，少部分在集体出资的敬老院实行集中供养，安排专人照顾他们的日常生活。①这一时期，大部分五保对象实行分散供养，从①瞿永兴：《论我国农村五保供养制度的变迁》，载《中国集体经济》2010年第7期。苏州大学本科生毕业设计（论文）5集体公益金中直接分给五保户现款和实物，并按全社每个社员一年的平均劳动日数，补助给五保户。这期间，虽然农村经济十分困难，但该乡五保供养工作执行较好，五保户的最基本生活也得到了保障。文革期间，党和国家各项工作都遭受了巨大损失，五保供养工作也受到了很大冲击，变得难以为继，五保户的生存也面临着严峻的考验。2.村提留、乡统筹供养时期：1978—2002年十一届三中全会以后，天场镇实行了以家庭联产承包为主的生产经营责任制，土地承包到个人。随着人民公社体制和集体经济的瓦解，村级集体组织可供提取的公益金越来越少，使得依靠集体经济为保障的五保供养制度显得力不从心，难以保障五保对象的基本生活，五保户的生活水平也大幅下降。这时中国对“五保”救助工作也进行了改革。1985年，全国开始推行乡镇统筹保证“五保”经费，到1994年，全国3.1万多个乡镇实行了乡镇统筹，占乡镇总数的65%，天场镇的五保供养也完成了从集体公益金供养向以村提留、乡统筹供养的转变。1994年1月国务院颁布了《农村五保供养工作条例》。该条例明明确规定了“五保供养所需经费和食物，应当从村提留或者乡统筹费中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支”。①为规范敬老院各项工作，民政部1997年3月发布了《敬老院管理暂行办法》。这一时期，农村五保供养工作总体上实现了制度化、规范化，虽然天场镇的五保供养经费存在着挪用挤占现象，但五保对象生活有了明显改善。3.国家保障时期：2003年至今2003年随着农村税费改革的逐步推进，天场镇的各行政村取消了村提留和乡统筹，农村五保供养经费放在农业正税20%的附加中支出。因为这个20%的附加税还要支出村组干部的工资和办公经费等，所以用于五保供养的部分往往被忽视和挤占。在新形势下，2006年全国取消农业税费后，国务院于2006年1月21日颁布了新的《农村五保供养工作条例》。该条例明确规定“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。中央政府对财政困难地区，在五保供养上给予资金上的补助。农村五保供养资金专款专用，任何组织、个人不得贪污、挪用、截留、私分”。②至此，农村五保供养正式纳入了国家保障的范围，实现了从传统农民互助共济的集体福利事业向国家财政保障的现代社会保障事业的历史性变化。二、天场镇农村五保供养制度实施现状①《农村五保供养工作条例》，详见人民日报，1994年1月28日第3版。②《农村五保供养工作条例》，详见人民日报，2006年1月27日第8版。苏州大学本科生毕业设计（论文）6（一）天场镇农村五保供养制度实施的基本情况1.五保供养的对象与形式新条例规定，五保对象即无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满16周岁的村民。①天场镇现有五保供养对象287人，其中仅有两名是孤儿，绝大多数是60岁以上的老人，这与新条例的规定有很大出入，在与村干部、民政所的负责人访谈过程中，我了解到他们都认为年满60岁以上是成为五保户的先决条件，而在实际操作中，天场镇也是以60岁为限确定五保户的。农村五保供养主要有集中供养和分散供养两种形式，集中供养是指在农村敬老院供养的五保对象。而分散供养是指符合五保供养条件，散居在家（即原居地）、由亲友供养或委托他人供养的老年人、残疾人和未成年人等，据统计，大部分五保老人是分散供养的，其人数约占全部供养对象的81.88%，但经过实际调查后发现，60%的分散供