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全国最低生活保障信息系统一期工程初步设计二零零六年八月第1页目录第1章项目概述..........................................21.1项目名称..............................................................................................................21.2项目承担单位.......................................................................错误!未定义书签。1.3设计单位...............................................................................错误!未定义书签。1.4项目背景..............................................................................................................2第2章系统设计..........................................82.1业务说明..............................................................................................................82.2功能描述..............................................................................................................82.2.1低保业务功能............................................................................................................92.2.2信息交换功能............................................................................................................92.2.3统计分析与决策支持功能......................................................................................102.2.4信息服务功能..........................................................................................................102.2.5资金管理功能..........................................................................................................112.2.6低保制度管理..........................................................................................................11第2页第1章项目概述1.1项目名称项目名称：全国最低生活保障信息系统一期工程1.2项目背景一、党中央、国务院高度重视低保制度建设低保制度是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困对象，由政府民政部门发给最低生活保障金，保障其基本生活的一种新型的社会救济制度，是社会保障体系的重要组成部分，是最后一道社会安全网。随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，原有以单位为主的保障体制逐步瓦解，新的社会保障制度相对滞后，使城市贫困问题日益突出，尤其是在产业结构调整和企业转换经营机制过程中，出现了一些破产、停产企业和大批失业、下岗人员，城市的贫困对象大量增加，成为影响改革和稳定的十分突出的社会问题。为了妥善解决城市贫困问题，探索建立新的社会保障制度，自1993年开始，上海市率先建立了低保制度。随后，厦门、青岛、福州、大连等城市陆续建立了这项制度。对这项新的保障制度，党中央、国务院给予了高度重视和充分肯定，1997年9月，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号），使这项制度在全国范围逐步建立起来。到1999年9月，全国所有城市和县政府所在地的镇全部建立了低保制度，保障对象有280多万人。同年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》（国务院令1999年第271号），将这项制度纳入依法管理的轨道。为大力加强低保工作，适应低保工作快速发展的需要，中央编办于2003年10月批准民政部成立低保司，编制12人。根据工作需要，2006年2月，中央编办批准民政部低保司增加编制2人，低保司编制14人。自这项新的保障制度建立以来，中央领导一直非常重视和关注，多次做出重要指示，江泽民同志在2000年11月中央经济工作会议上讲话中指出：“完善的社会保障体系是社会主义市场体制的重要支柱。适应推进国有企业改革和经济结构调整第3页的需要，明年要在试点的基础上，进一步推进城镇职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险制度及医药卫生体制改革，建立和完善城市居民最低生活保障制度。”朱镕基同志在2000年3月九届全国人大三次会议政府工作报告中指出：“建立健全社会保障体系，关系改革、发展、稳定的全局，意义重大，刻不容缓，必须切实抓紧抓好。当前，要坚持和完善国有企业下岗职工的基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障的‘三条保障线’制度”。胡锦涛在2001年12月国家信息化领导小组第一次会议上讲话中指出：“党中央和国务院高度重视城市居民最低生活保障工作，这是涉及到千家万户的大事。有一些大城市通过计算机联网，及时准确掌握有关情况，使低保工作落实的比较好。如果能够推广这些比较好的经验，进一步提高透明度，增强公正性，比较好的解决这个问题，也是很有意义的一件事”。随着国有企业下岗职工基本生活保障政策的调整，低保工作面临的压力越来越大。为此，2001年，中央做出加强低保工作的重要决策，将低保制度建设作为健全社会保障体系的重点工作来抓。同年11月，国务院办公厅下发了《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（国办发〔2001〕87号），要求大力推进低保工作，扩大低保的覆盖面，狠抓低保政策的落实。中央关于加强低保工作的重要决策，使低保工作取得了重大突破性进展。各级财政加大了对低保资金的投入，低保资金由1998年的12亿元，增加到2001年的54亿元，其中，中央财政的投入，由1999年的4亿元，增加到2001年的23亿元。保障的覆盖面迅速扩大，保障对象由1998年的184万人，增加到2001年的1170万人。2002年，按照中央关于实现低保对象“应保尽保”的要求，各级政府进一步加大低保工作的力度，使低保工作取得了新的进展，基本实现了“应保尽保”的目标。当年中央财政投入低保资金增加到46亿元，全年各级财政支出低保资金112亿元；在不断扩大低保覆盖面的同时，不少地方根据低保工作发展的需要，除发放低保金外，还增加了低保对象的医疗救助、教育救助、住房补贴和粮油帮困等，逐步使低保对象的基本生活得到全面保障。根据我国健全社会保障体系的需要，党和政府更加重视低保工作，江泽民同志在党的十六大报告中明确指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。”国家“十五”计划纲要提出：“完善城市居民最低生活保障制度，扩大覆盖范围，根据经济发展水平和财政承受能力，逐步提高城市贫困人口救济补助标第4页准。”加强和完善低保制度是党的十六大提出的明确任务，已纳入国家“十五”发展计划，这是健全社会保障体系的一项重点工作。随着低保政策的进一步调整和低保资金的增加，低保的覆盖面还将继续扩大，到2005年底，全国城市低保对象为2234万人，月人均补差72元，全年各级财政共支出低保资金191.9亿元（其中中央财政投入112亿元）全国平均城市低保标准每人每月156元。低保制度的建立和实施，对妥善解决城市贫困人口的生活困难问题，维护社会稳定，促进经济体制改革的顺利进行发挥了重要作用。继城市建立低保制度后，为了解决农村的贫困问题，一些地方开始探索建立农村最低生活保障制度（以下简称农村低保）。1994年上海市、山西阳泉市进行了农村低保的试点。1995年广东、广西、山东、山西、上海等地的一些区县陆续建立了农村低保制度。1996年民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发〔1996〕28号），并制定了农村社会保障制度建设指导方案，把建立农村低保制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓，量力而行，分步实施，在有条件的地方逐步建立农村低保制度。到2005年底，全国农村低保对象有776.5万人，全年累计支出低保金25.1亿元；全国特困户定期定量生活救助对象有1024.3万人，全年支出救助金26.8亿元。在党中央、国务院的高度重视下，低保工作将继续保持迅猛发展的势头，初步测算，在5年内全国城乡低保人数将会达到5000多万人，每年国家投入低保资金将达数百亿元。二、低保工作的迅速发展急需信息化支持当今世界已经进入信息化时代，信息技术成为推动科技、经济与社会发展的重要动力。国家发展和改革委编制印发的《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》中提出“信息化关系到经济、社会、文化、政治和国家安全的全局，已成为未来发展的战略制高点；信息化水平是衡量一个国家和地区的国际竞争力、现代化程度、综合国力和经济成长能力的重要标志”。对于政府机关而言，积极转变工作方式、构建决策科学化、管理现代化、运转协调、办事高效、资源共享、服务公众的“电子政府”已成为新形势下国民经济和社会发展的重要课题。为了健全社会保障体系，适应低保工作迅速发展的需要，2000年5月，国务院《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》（国发〔2000〕8号）明确提出：“各级劳动保障、民政部第5页门和社会保险经办机构，要进一步加快信息系统建设，建立健全离退休人员、下岗职工和享受最低生活保障人员的数据库等社会保障技术支持系统，切实解决社会保障工作中存在的底数不清、数据不实等问题，各级财政要对这项工作提供必要的经费支持，”同年12月，国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）强调指出：“劳动保障、民政、财政、税务部门要根据各自的职能，尽快开发、研制社会保障管理和服务软件，建立健全网络传输和查询系统。力争在2007年底前全国社会保障计算机网络系统全面投入运行。”根据国务院的要求，民政部办公厅于2000年6月，下发《关于加快建立城市居民最低生活保障信息管理系统的通知》（民办函〔2000〕98号），对建立低保信息系统进行部署。2001年11月，国务院办公厅《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（国办发〔2001〕87号）要求：“要大力推进最低生活保障工作的信息化和社会化管理进程，加快城市居民最低生活保障信息网络建设，逐步实现通过银行、邮局等机构发放最低生活保障金，努力提高最低生活保障工作管理水平。”为贯彻落实国务院《通知》精神，加强低保信息系统建设，2002年3月，民政部下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障信息系统建设的通知》（民发〔2002〕36号），对低保信息系统建设提出具体要求。同时，民政部组织力量，开发出全国低保信息系统软件。同年9月，民政部办公厅下发《关于加快推广使用城市居民最低生活保障信息系统软件的通