依法治国重在治吏

1依法治国重在治“吏”摘要：纵观中国古代社会历代王朝兴盛衰亡，不难发现，对官吏的管理是历代王朝统治的重中之重，关系到国家的兴衰更替。如今我们强调依法治国，借古喻今，治“吏”不能不成为法治的重心。本文从“吏”的含义概括、“治吏”在依法治国中的重要性和法治社会下如何治“吏”三个方面对依法治国重在治吏进行了论述。关键词：依法治国；治吏；公务员改革；依法行政Abstract:IntheChinesedynastiesriseandfallofancientsociety,itisnotdifficulttofind,ontheofficialmanagementisthepriorityamongprioritiesdynasticrule,relatedtotheriseandfallofthecountry.Nowweemphasizeusingtheruleoflaw,rule,clerkscannotbecomethecenterofgravityoftheruleoflaw.Theimportanceofthisfromtheofficialmeaning,officialsummarytreatmentingoverningthecountryandthesocietyoftheruleoflawtotreattheofficialthreeaspectsoftheruleoflawonAdministrationofgovernmentofficials.Keywords:ruleoflaw;officialgovernance;civilservicereform;administrationaccordingtolaw党的十五大把依法治国作为我们国家治国理政的基本方略，而今年召开的十八届四中全会又把依法治国作为全会的主题，我们可以看出两个方面的问题：一是我们整个社会法治的条件已经大为改观，二是法治在我们社会主义市场经济社会中越来越成为一种重要的治理方式。但是我们也应看到我们依法治国的重点并没有明确，与整个社会法治条件的改善形成鲜明对比的是我们掌握权力的公务人员对法律的漠视，各种问题层出不穷。而国家机器运转的动力来源于人民授予国家的权力，操作这个特殊机器，行使这些权力的则是我们的“官吏”们，依法治国的实质和精髓就在于用法治权、治掌握权力的这些人，并且在古代各个王朝都把“治吏”作为统治的重中之重。因此，我们法治社会也应把“治吏”作为重心，正所谓吏治清则国治，国治而后天下平。一、“吏”的阐释在中国古代，“吏”这一阶层已经深入各个王朝，真可谓是鞘中之剑、扁中之豆，其中“吏”已是古代专制王朝治理天下的重要基石。而且古人早有“治国2先治吏”、“明主治吏不治民”1的说法。可见治吏的重要性。那么“吏”作为封建专制中如此重要的角色，我们有必要先探讨一下它的含义。1、古代“吏”的含义概括和阐释从古代的专制历史中我们大致了解到“吏”有两种含义。一是广义上，指的是旧时代的大小官员。在先秦时期，由于王朝体系的弱化和不稳定以及不成熟等一系列原因，“吏”的概念处于一种混沌阶段，是一种广义上的官和吏结合的含义，即官吏合一。在《国语，周语上》说：“百吏庶民”2，其中“百吏”就是百官。《管子》说：“吏者，民之所悬命也”3，而其中吏的注解是：“吏，治人者也”，这和东汉的《说文解字》中对吏的解释一致。《说文解字》中也讲：“吏，治人者也，从一从史”4。所以这一时期官和吏是混为一体的概念，无论是官还是吏都是指的一个广泛的为统治者效力的官僚阶层。在先秦以后，官与吏就逐渐分开，含义也发生变化，而作为“吏”的这种广义含义则转化为“官吏”这样的统一概念。“吏治”和“治吏”则是这种广义含义的具体表现形式。也就是说“吏”的这种广义含义不再以单独的吏出现；二是狭义上“吏”指的是官府中办理文书的人。从广义到狭义的这种变化大约是从秦汉开始的，这一时期的吏相当于幕僚。如在汉代从中央到地方的各级官职依次为：丞相、郡守、县令等，而吏就是这些官职属下的佐、曹、掾、史等。到隋唐官都是由中央统一任命的，即所谓的“朝廷命官”，“吏”则不入流，由长官自己“辟召”，身份其实是民，也就是说官都是“国家干部”，吏只能算作“以工代干”。到了明清时期在官衙里做事的人，有官、有僚、有吏。官是正职，僚是副职，而吏只是办事员，即“胥吏”。胥吏的地位和待遇都是很低的，而且还不能考进士。但他们都是具体事务方面的专门人才。我们在这里总结一下古代“吏”的特性：首先，不管是从广义还是狭义来看，吏总是依附于官，官依附于王朝的最高统治者。说到底，最终吏要依附于统治者。用现代的说法就是，吏是对官和统治者负责的。其次，吏掌握一定的具体领域方面的专业知识和技能。他们凭借着某一方面的专业知识和技能获得为官者的任用，为决策者提供咨询并按决策具体实施。最后，吏首先是人，有着自身的利益1韩非子《韩非子》，山西：山西古籍出版社，2003年版，第228页2《辞海（缩印本）》，上海：上海辞书出版社，1979年版，第54页3管子《管子》，呼和浩特：远方出版社，2006年版，第285页4许慎著《说文解字注》，郑州：中州古籍出版社，2006年版，第2页3诉求，往往形成集团化、阶层化。即吏是以一个独立阶层形态呈现的。2.现今社会“吏”的新含义断竹遇春雨，新芽节节高。今天的社会是个崭新的社会，“吏”作为一个有着古老含义的字词，在新生的社会必然要赋予新的含义。按照吏的狭义含义——办理文书的人员，显然已经不再适合如今的社会。但是如果按现今《公务员法》中对公务员的规定:“依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”5，来赋予“新吏”的含义，那么国务院总理也在吏的行列，显然是过于宽泛了。所以，根据现今的变化，现今的“吏”应分成这两种情况：第一，从狭义角度来讲。一是非领导职务，从古代吏的含义来看吏从没有成为过决策层，所以现今的吏也应是非领导层的。二是通过国家统一考试录用并在党政机关任职的工作人员。虽然古代的吏是以其专业知识获得官府的青睐，但在如今的社会几乎所有的政府工作人员都是通过考试选拔的，所以“新吏”应该适应新变化。三是非选举产生的国家工作人员。不论是直接选举产生的工作人员还是人大代表选举产生的工作人员，都不应作为吏的范围。因此“新吏”的狭义含义应定义为在现有公务员范围内，经考试选拔的在政府部门担任非领导职务以及非选举产生的国家工作人员。第二，从广义角度来讲，“治吏”就是国家权力机关对所有大小“官吏”的治理，包括狭义上的“吏”和其上的所有公务员范围。这也和古代专制王朝“治吏”的对象一致。所以，本文中依法治“吏”的对象就是这种广义上的“官和吏”的统称。二、为什么治“吏”在依法治国中处于重要地位大厦撑于柱，茅屋草覆之。古有韩非的“明主治吏不治民”，今有毛泽东的“治国就是治吏”6。可见无论是“旧吏”还是“新吏”都如大厦之柱，茅屋之草一样重要。所以，我们有必要探讨古今“吏”的重要作用。1.古代专制主义政治中“治吏”的重要性从古代官吏制度的发展中我们可以看出，“治吏”在封建王朝的重要性表现在治吏本身和吏治这两个方面。当然不论是治吏还是吏治都是把吏作为宏观的统一整体官吏对待的。而官吏都执行的是最高统治者的意图，官吏在执行统治者的意图和对老百姓的管理过程就成为“吏治”，而最高统治者对官吏的管理就称为5《中华人民共和国公务员法（注释与配套）》，北京：中国法制出版社，2011年版，第1页6《毛泽东选集》第3卷，北京：人民出版社，1997年版，第526页4“治吏”。从另一个方面说，治吏的重要性表现在吏治的重要作用上。所以，首先我们先看吏治的重要作用。吏治的“吏”强调的是官和吏的统一，是官和吏的统称。在古代，官之所以为官，在于可以“管”人，掌握人的命运。牵强地讲，官可以说成是政治家，它有着自己的政治理想和执政理念。而吏是做事的，比如师爷、文书先生等。他们掌握着一定领域的专业知识和技能，结果在处理具体的国家事务和地方行政时，官是外行，吏是内行。再加上官是流官，而吏却不动，对一地的风土人情甚为了解。所以需要官与吏的密切配合，才能达到理想的吏治效果，从而把统治者的意图传达下来，让老百姓过上好日子。其次，是治吏的重要性表现。治吏是相对于统治者的，具有一定的发展脉络。治吏的重要性具体表现在各个王朝阶段用法律对官吏的约束上。早在先秦时期就有了当时世界上最早的治理吏治腐败的法律——《官刑》一书。当时的君主都十分重视从严格的法律方面寻求惩治贪邪之人。到了秦汉对官吏的监察制度正式确立，统治者在中央设立御史大夫，纠察中央百官，弹劾其违法越权行为，制定监察法规，使其规范化、法制化。而在地方专门派出“监御史”常驻各郡，“察举非法，典正法度”7。当然，秦汉不光重视对百官的监察，而且还重视官吏的选拔，实行“察举征辟制”。这一时期重要的法律有《秦简·法律答问》、《九朝律考》等。到了封建社会的鼎盛时期唐朝，在治吏过程中开创了中国古代惩贪立法之最。其中作为中国古代史上十分完整的法典《唐律疏仪》中官吏“守财枉法”、“受财不枉法”、“监临之官受所监临财物”、官吏“收受其管辖区内人民财物”8，成为该法律的重要内容。这一时期表现对官吏治理的法律还有《大业律》、《杂律》等。当然唐也非常重视对官吏的选拔，延续了千年的科举制就是明证。到明清时期对治吏的法律更加健全和完善，而且刑罚也很重。其中明朝重要的法典《大诰》中设罪名二百三十六条，大部分都是关于如何惩戒官吏的，并且其中的惩处手段极其残忍史所罕见。但是在严惩的同时统治者不再是简单的要求官吏孝亲忠君，更主要的是能够更好地协调好君、民，官、民之间的关系。以期出现政治和谐、官民关系稳定的局面。2、现今社会的“吏”在依法治国中的突出地位和作用近代的民主革命过程中，我们用民主政治代替了专制政治。这种替代就决定了法律的主要作用就从“治民”转向了“治吏”，现代国家的宪法就充分体现了7朱苏人《中国法制史》，北京：北京大学出版社，2010年版，第69页8参见：长孙无忌《唐律疏仪》，北京：中国政法大学出版社，2013年版5这一转变。宪法的主要内容和作用一是确认和保障公民权利，二就是设定和约束国家权力使其不被滥用。我们现在强调依法治国，就要把依法治国作为一切国家机关必须遵循的基本原则，并且要把依法“治吏”作为重点内容。这也是我们“吏”在社会主义法治国家的突出地位的体现。从作用上来讲一个法治国家，一个法治社会没有公共部门是不可想象的，尤其是现今的社会主义法治社会。也就是说公共部门在法治社会是必须的，也是必要的。而公共部门中有公务人员是绝对的，这个绝对体现在两个方面。一个方面是社会发展必需，另一个方面是社会发展必要。必需体现在社会发展的秩序需要公务人员的维护和制定。社会的发展必须是朝着一条光明的道路前进的，而社会是松散和无序的，不加规范只会四面开花不得善果，也走不到最后。所以制定和维护秩序的公务人员就必须出现；而必要则体现在社会的发展需公务人员的参与和引导。首先市场经济的缺陷就需要政府部门的介入与调节才能健康发展。其次是国家目标、社会福祉、公众利益平衡等这些政府部门介入和引导。最后在文化上，由于国家的差异化发展，自身的民族文化需要传承、发展、融合就需要一个权威的意识形态。3、依法治国中“治吏”所存在的问题依法治国中“治吏”所存在的问题突出表现在两大方面。一方面从宏观上看我们的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作不强，立法工作中部门化倾向、争相推诿现象等较为突出。另一方面从我们“吏”本身来看，有法不依、执法不严、违法不究现象依然比较严重，多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，再有就是一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足、知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。具体表现在：第一职业道德方面，首先缺乏公仆和服务意。我们都知道“新吏”是人民的公仆，“为人民服务”是“新吏”的宗旨。可是本该为百姓谋福利的权力到了“新吏”手中却成了不少人用来追求私利的工具。一些“新吏”不能摆正自