依法行政案例教学

1依法行政案例教学今天，我们学习的专题是依法行政案例教学，通过对一些案例的分析，了解依法行政的基本要求。国务院在２００４年３月２２日颁布了《依法行政实施纲要》，明确提出，各级政府要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、权责统一的要求，建设法治政府，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，并确立了建设法治政府的目标，从２００４年开始，经过十年左右坚持不懈的努力，也就是到２０１５年，要把我们的政府建设成法治政府，最终达到法治政府的理想状态。现在离建设法治政府的目标还有四年的时间。法治政府的理想状态，就是我们平常所说的要建设服务政府、阳光政府、诚信政府、责任政府、高效政府。下面，我们谈谈依法行政的基本要求。一、行政行为要遵循合法性要求对于什么是合法性要求，它的含义比较简单，指的就是要合乎法律的规定，它包含两个方面的内容，一个是界定政府职权，在市场经济条件下，政府当然是有限政府，那么，有限政府到底有限到什么程度呢，我们对政府职能的界定有一个认识的过程，在过去的计划经济体制下，我们的政府可以说是全能政府、万能政府，不仅要管政治，执行政治职能，还要管经济、管生产、管分配，也管消费，事无巨细，全面、直接地管理社会生活的各个方面，实践证明，这种做法实际上是不成功的，正如邓小平同志在1980年《党和国家领导制度的改革》这篇文章中指出的，政府管了许多不该管、管不了也管不好的事情。所以，在1988年，我们第一次提出来要转变政府职能，到了2002年，我们对政府职能有了比较明确的认识，在政府工作报告中，把政府职能界定为四个方面，经济调节、市场监管、社2会管理、公共服务，政府职能是明确了，但是，政府在行使职权的过程中，还是存在这样那样的问题，政府职能越位、错位、缺位的现象时有发生，这就促使我们在行政管理领域进行更加深入的探讨，到了2003年，我们颁布了行政许可法，这是一部非常重要的法律，它规范了政府的行政许可行为，对于哪些领域的事项需要政府通过行政许可进行管理，行政许可法第十三条有一个明确的界定，指出，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：1、公民、法人或者其它组织能够自主决定的；2、市场竞争机制能够有效调节的；3、行业组织或者中介机构能够自律管理的；4、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，也就是说，政府在实施行政许可的时候，要遵循四个凡是：凡是老百姓能够自主决定的，凡是市场竞争机制能够有效调节的，凡是行业组织、中介机构能够自律管理的，凡是政府采用事后监督等其他方式能够解决的，都可以不要行政许可，这一规定，大大减少了行政审批项目，使政府职能的界定更加科学、合理，从以上这些，我们可以看出，我们对政府职能的界定，从过去的万能政府到提出转变政府职能，到把政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，到行政许可法的出台，标志着我们对政府职能的认识经历了一个不断深化、更加科学、合理的过程。以上讲的是界定政府职权，合法性要求的另一个具体内容是政府职权法定，它指的是政府权力来源于法律的规定，来源于法律的授权，政府权力的运行也要合乎法律的规定，这就意味着法律是法治政府的准生证。对于职权法定，在法学上有一个原理，这个原理非常清楚地回答了政府所拥有的权力与老百姓所享有的权利之间的关系，那就是对于政府来说，法无明文授权不可为，这句话从另外一个角度来解释，那就是政府法外无权力。政府的行为都必须要有法律依据，来源于法律的明确授权，政府的权力只3能在法律规定的范围内行使，超出法定范围之外，政府就没有权力了，而对老百姓来说呢？则是法无明文禁止即自由，这句话从另外一个角度来理解，那就是公民法外无义务。只要是法律没有明文禁止的事，那都是老百姓的自由，老百姓有权自主决定做还是不做，行政机关只能要求公民履行法律规定的义务，而不能超出法律规定范围之外去要求公民履行义务，这就是我们所理解的职权法定的一个比较重要的原理，下面，我们看一则案例，2009年上海钓鱼执法事件，这一事件曾在2009年被中国各大媒体广泛报道，追踪采访，成为十大法治热点事件之一，时间发生在2009年9月8日中午，圣戈班集团中国磨料磨具公司市场经理张晖驾驶自己的“长安福特”牌私家车在上海闵行区路段行驶，在路口等待红灯时，路边一名30多岁的男子，上来敲车门，该男子捂住腹部，表情痛苦，声称“胃痛”，打不到出租车，要求带他一段路，由于顺路，张晖就让他上了车，两分钟后，张晖应该男子要求，把车停下，这时，车外出现了七、八名身穿制服的执法人员，强行把张晖从车内拖了下来，说他是非法营运，无营运证却从事出租车载客业务，还扣押了他的小车，第二天，张晖到闵行区交通部门反映情况，但交通部门的工作人员否认有雇社会人员诱骗私家车，辩解说：“很有可能是一部分有正义感的公民配合执法”。5天后，闵行区交通执法大队做出罚款一万元的行政处罚决定，张晖没有办法，只得交了罚款之后才领回自己的小车。随后，张晖走上了依法维权的道路，先是在网络上发贴，（也就是在网络上发表文章），题目是“善良的被骗”，该贴经著名的网络写手韩寒的博客转载后，阅读量迅速上升，超过了20万人次，上海媒体随即跟踪调查，9月28日，张晖在媒体的帮助下，委托北京法律学者郝劲松，向闵行区法院提起4行政诉讼，状告闵行区交通执法大队，要求依法判决撤消行政处罚决定，退还罚款。但是，张晖钓鱼执法事件还未了结，在上海又出现了一件更为轰动的孙中界事件，与张晖遭遇“胃痛”相比，一个多月后，18岁的河南青年孙中界遭遇的是“天冷”。2009年10月14日是孙中界刚来上海一家建筑机械工程公司上班的第二天，这一天傍晚，他开着公司的面包车去接人，路上一名青年男子借口天气太冷，冻了一个多小时了，也等不到出租车，公交车也不来了，要求搭车，孙中界看他衣服单薄，冷得直发抖，就有点同情他，答应带他一段路，走了四五分钟，这位男子说到了，孙中界就缓慢停车，这时，该名男子突然掏出十元钱往车内一扔，随后就伸脚急踩刹车，并伸手拔车钥匙，同时，路边几名执法人员冲了上来，认定孙中界是开黑车，非法营运，强制他在处理通知书上签字后才放他走，回到临时住所后，孙中界越想越觉得自己委屈，自己完全是出于一片好心让人免费搭车，却被当成非法营运处理，驾驶证和行车证被没收了，小车也被扣押了，还要面临上万元的罚款。于是，血气方刚的他为了表明自己的清白，奋然举起菜刀砍下自己左手的小指头，事情发展到这地步，第二天，孙中界的哥哥孙中记就跑到附近的派出所报案，但派出所拒绝受理，理由是:“我们是执法的，他们也是执法的，怎么管”，孙中记只得向媒体投诉，10月16日，上海两家都市报对此事进行了报道，经互联网转载，引起了轩然大波，10月17日，浦东新区城市管理行政执法局做出反应，对此事展开调查，并于20日公布了调查结果，居然称当场查获的孙中界涉嫌非法营运行为，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、取证手段并无不当，不存在所谓的“钓鱼”执法问题。调查结果公布后，舆论再一次哗然，在上海市领导的干预下，浦东新区政府成5立了由12人组成的联合调查组，调查组成员包括上海市和浦东新区的人大代表、政协委员、律师、中央和地方媒体的代表、社区和企业的代表，通过进一步的调查，终于还原了事情的本来面目，真相大白，上海的交通执法大队确实存在钓鱼执法现象，他们利用社会闲杂人员充当鱼钩，把私家车作为作为鱼来钓，他们事先派出社会人员以各种借口搭乘私家车，有的借口胃疼，有的借口“家人出车祸急着赶去”，有的扮成急着要生孩子的孕妇，甚至有的人一手吊个输液瓶去拦车，路过的私家车出于好心或同情的心理，就让他们搭车前往，可是，等车开到指定地点，执法人员就围了上来，扣押私家车，以非法营运拉客为由进行上万元的罚款，孙中界正是其中的受害者之一，于是，浦东新区城市管理局的负责人亲自向孙中界道歉，并对由此造成的损失协商国家赔偿，10月26日，上海市浦东新区政府举行新闻通气会，承认交通执法大队在孙中界事件中采用不正当的取证手段，承认浦东新区城市管理局10月20日公布的调查结果简单草率，与事实不符，误导公众和舆论，为此，向社会公开道歉，并启动问责程序，对直接责任人追究责任，接着，浦东新区的一名副区长和城市管理局局长分别受到了行政警告处分。10月26日同一天，闵行区政府也同步宣布“张晖事件”取证方式不正当，导致认定事实不清，29日张晖从闵行区建设和交通委员会领回10200元钱款，其中1万元为区交通执法大队的罚款，200元为张晖被查获后的车辆代驾费，11月19日，闵行区法院做出一审判决，认定闵行区交通执法大队9月14日作出的行政处罚行为违法，备受关注的上海钓鱼执法事件告一段落，从上海钓鱼执法事件这一案例中，我们可以得到以下几个方面的启发和思考：钓鱼执法，一般情况下适用于刑事侦查领域，它的法律术语叫侦6查诱惑，是指为了侦破某些极具隐蔽性的特殊案件，侦查机关特意设计某种诱发案件的情景或者为犯罪活动提供机会和条件，待犯罪嫌疑人进行犯罪或自我暴露时当场将其抓获的一种特殊侦查手段，比如说，某个贩毒组织手中持有大量毒品在秘密出售，警察发现这一犯罪线索之后，就化装成买家与其取得联系，要求购买毒品，等双方在约定的时间、地点进行毒品交易时，当场将贩毒分子抓获。诱惑侦查介于人权保障和惩罚犯罪之间，运用得好，有利于及时获取、固定证据，确定犯罪嫌疑人；运用不当，就有可能侵害公民的合法权利，所以，各个国家对于诱惑侦查都进行了严格的限制，一般情况下，只适用于有初步证据或合理根据显示正在实施犯罪或有犯罪倾向的人，如果有的人本身并没有犯罪倾向，警察创造条件和机会，诱发其产生犯罪意图，则不适用诱惑侦查。比如说，警察并不知道谁在贩卖毒品，于是，设下圈套，雇佣一些人散布消息说要高价购买毒品，有人因此铤而走险去买来毒品转卖给这些警察雇佣的人员，结果被抓获，在这种情况下，侦查机关的行为并不合法，不能因此认定这些人犯了贩卖毒品罪，在上海钓鱼执法事件中，两位当事人张晖、孙中界只是出于一片好心，免费让过路人搭车，更不具备适用钓鱼执法的前提条件，可见，行政机关的行为明显违背了合法性的要求。我国古代也发生过类似的情况，唐太宗李世民刚当上皇帝的时候，为了反腐败，曾经派人给手下的大臣送礼行贿，考验这些官员的廉洁程度，结果，刑部有一位官员不知好歹，收受了贿赂，皇帝立即严加查办，要砍掉他的脑袋，这时，户部尚书裴矩却站出来表示反对，他说，皇帝所采用的侦查方法本身就是在诱惑他人犯罪，也是一种不仁不义的做法，如果皇帝没有去试探他、诱惑他，他很可能一辈子都不会犯罪，唐太宗见裴矩说得很有7道理，便没有严加惩处这位被诱惑受贿的官员，也没有继续采用这种试探性的做法，后来，有人上书唐太宗，建议他假装发怒来辨别谁是忠臣、谁是奸臣，说：如果有人不怕您的雷霆之怒，仍然直言相谏，就是忠臣，如果有人在您的怒气面前，不敢说真话，迎合您的不正确的意见，就是奸臣，这一次，唐太宗不干了，他很客气地对上书的人说：皇帝就象水的源头，大臣好比流水，皇帝自己带头弄虚作假，怎么能让底下的大臣忠诚正直呢？这就好比“浊其源而求其流之清，不可得矣”，意思就是说，把河流的源头弄脏了，却要求河水很清澈，那是不可能的，唐太宗李世民的这句话在当今仍具有很好的借鉴意义，现在，我们的行政机关就好比是水的源头，老百姓就好比是流水，只有行政行为遵循合法性要求，老百姓才能自觉遵纪守法，形成良好的社会风气。二、行政行为要遵循合理性要求从合法性原则到合理性原则是依法行政的一种深化，需要行政机关表现出一种更高的执法水平，它要求行政机关在行使自由裁量权时要做到客观、适度、符合理性，在行政管理活动中要体现以人为本的精神。上海钓鱼执法事件错就错在不合理的制度设计上，一是有奖举报制度，用市场化的方法将执法中的调查取证权委托出去，举报一辆黑车非法营运奖励三、五百元，这种做法必然产生职业举报人，利用这种有奖举报制度来赚钱，进而出现敲诈勒索、栽赃陷害的团体，使众多出于好心或同情心理而免费让人搭车的私家车司机成为受害者；二是上级给下级下达预定罚款指标任务的做法也不合理，据新闻媒体披露，在《上海闵行区交通