健全规划体系强化规划统领

1健全规划体系，强化规划统领——牡丹江建设山水园林城及现代国际城调研报告一．前言我市城市建设正驶入良性发展轨道，其中山水园林定位、拉开城市框架、“滨水、园林、简约、现代”的城市建设策略都在城市建设中稳步实施。近年来，城市规划为我市的城市建设与发展发挥了重要的引领作用。首先以城市总体规划为统领，拓展城市空间，拉开城市框架。第二，以专项规划、详细规划为实施策略，重点明确了我市沿江生态景观带、牡丹峰自然保护区、三道关自然保护区等城市重要“本底”的建设保护要求，控制城市向周边无序扩张。重点编制了《牡丹江区域生态空间概念规划》、《牡丹江城市景观风貌特色规划》、《牡丹江水体资源综合利用规划》、《沿江风景带规划》等，对城市景观风貌进行整体把控，突出山水园林城市特色。第三，为提高规划管理质量，出台一套规章制度。市政府先后颁布以《牡丹江市人民政府关于城市规划控制标准的暂行规定》（牡政发[2012]7号）、《牡丹江市治理城乡违法建设暂行办法》为代表的规范性文件，确保规划编制、规划审批、规划实施各层次有法可依、有章可循，规划管理更具操作性。随着《东北老工业基地振兴规划》、《兴边富民行动规划》、《国家沿边开发开放规划》、《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要》、《黑龙江和内蒙古东北地区沿边开发开放规划》、《全国主体功能区规划》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《黑龙江省城镇化“十二五”规划》等一系列国、省层面规划的实施，2我市成为国家层面在东北地区沿边开发开放战略中的重点关注区域。但在城市建设高速发展、国家宏观调控与经济转型的背景下，特别是国家提出牡丹江打造对俄合作示范城市的要求下，以及我市“五城同创”的建设战略要求下，我市城市规划在成果体系完善和对接新型城镇化等方面仍然存在着不足。二．我市城市规划面临的不足（一）规划成果体系需补充完善我国的城乡规划体系是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡和村庄规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的完整的规划体系。落实到我市，城乡规划体系为城市规划、镇规划、乡和村庄规划。每个规划体系在编制层面分为总体规划（含专项规划）和详细规划两个阶段，总体规划确定结构与布局、详细规划确定形象与面貌。根据规划体系，梳理我国在规划种类、规划法律依据及编制主体等方面内容，一个城市规划成果体系应由下表所列内容组成：规划层次规划名称编制依据依据属性编制主体我市编制情况全局性规划城镇体系规划城乡规划法法定市政府正在编制城市总体规划城乡规划法法定市政府正在编制镇规划镇村体系规划城乡规划法法定镇政府部分编制镇总体规划城乡规划法法定镇政府部分编制乡规划城乡规划法法定乡政府部分编制村庄规划城乡规划法法定上级政府部分编制旅游发展规划旅游法法定县级以上政府已编制其它规划空间发展战略规划非法定各级政府已编制生态规划非法定各级政府已编制专项规划综合交通规划城市综合交通体系规划编制办法法定县级以上政府正在编制城市近期建设规划城乡规划法法定各级政府未编制绿地系统规划国务院关于加强城市绿化建设的法定规划、园林部门未编制3通知公共交通专项规划关于优先发展城市公共交通的意见部门规定市政府未编制交通组织及静态交通设施专项规划非法定交警部门未编制风貌特色规划（含城市设计）省城市景观风貌特色规划编制规范省政府规定各级政府正在编制商业网点规划商务部关于尽快完成城市商业网点规划编制工作的通知部门规定商务部门未编制物流体系规划非法定商务部门未编制住房建设规划国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知部门规定房产部门未编制历史街区及保护建筑规划非法定规划部门正在编制市政设施专项规划供水省《加快“三供两治”工程建设的意见》省政府规定各级政府未编制排水（雨水）防涝综合规划住建部《城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲》部门规定各级政府未编制垃圾治理（环卫）省《加快“三供两治”工程建设的意见》省政府规定各级政府未编制供热省《加快“三供两治”工程建设的意见》省政府规定各级政府未编制燃气部门规定建设部门未编制电力电信未编制水体综合利用规划非法定规划部门正在编制防洪规划防洪法法定水务部门已编制消防规划消防法部门规定消防部门未编制环境保护规划环境保护法法定县级以上政府未编制风景名胜区规划风景名胜区管理条例法定名胜区管理部门已编制轨道交通建设规划关于优先发展城市公共交通的意见部门规定市政府未编制地下空间利用规划国防相关法律部门规定人防部门未编制产业布局规划非法定发改部门未编制公共设施布局专项规划教育非法定教育部门未编制医疗非法定卫生部门未编制文化非法定文化部门未编制4体育非法定体育部门未编制其它专项规划绿道及慢行系统非法定规划部门未编制广告牌匾非法定城管部门已编制雕塑非法定文化部门已编制详细规划单元规划非法定规划部门分区规划非法定规划部门控制性详细规划城乡规划法法定各级政府修建性详细规划城乡规划法法定建设主体从表中可以看出，法规文件等要求编制的规划占总数量的80%以上，我市在全局性规划方面的情况属良好，但专项规划成果还需补充完善。当前，我市已启动编制了全局性规划中的《城市总体规划》，同时编制了《空间发展战略规划》、《生态空间概念规划》辅助总体规划。使总体规划确定的城市发展目标更为切实可行，城市功能定位更加适合发展方向，使总体规划的科学性和可操作性大大加强。这些全局性规划是各专项规划的主要依据，各专项规划的规划总目标、指导思想、项目布局均来自总体规划的核心内容。同时，启动一系列专项规划，将总体规划的目标进一步分解落实。现阶段，已编制完成《城市综合交通规划》，根据该规划，城市交通进一步细化的《城市公交规划》、《城市物流体系规划》、《城市交通组织规划》将马上启动编制。至此，涉及城市交通动态及静态两方面的规划全面出台。除此之外，还有《城市供热燃气规划》、《城市供水规划》、《城市排水规划》等也将陆续启动编制。城市建设方面的专项规划，《城市景观风貌特色规划》、《水体综合利用规划》、《城市广告牌匾规划》、《城市雕塑规划》方案已经完成。是我市在城市管理及形象创建方面有了规划依据。同时已完成3个产业园区的分区规划方案，分别是中俄经济园区、物流园区及对俄科技园区。为未来我市产业布局提供规划保障。5（二）城市性质需提升总结牡丹江总体规划的历程，历版总规划城市性质及建设规模如下表：城市性质城市规模人口（万）用地（平方公里）都邑计划（1937）军事防御城市25321983版以轻纺、化工、机械工业为重点的工业城市，是地区政治、经济、文化中心和交通枢纽。81611995版黑龙江省东南部地区政治、经济、科技文化中心，是以轻化工业为主，国际经贸和旅游的综合性城市。90902006版黑龙江省东南部地区中心城市和中国东北风景旅游城市9890城市性质重视职能体现，我市现行规划城市性质为黑龙江省东南部地区中心城市和中国东北风景旅游城市。从我市的发展情况看，在总体规划的指导下，黑龙江省东南部地区中心城市地位得以确立。目前牡丹江的金融贸易、批发零售、会展服务等职能在黑龙江东部地区第一，区域中心职能得以加强；教育、医疗等公共服务具有一定区域影响力。中国东北风景旅游城市建设稳步推进。目前牡丹江旅游业发展形势良好，依托境域内的各风景旅游区建成了“湖、林、雪、边、俗、特、红”的旅游品牌，奠定了在东北地区的旅游中心城市地位。目前开发建设4A级旅游景区8处，占全省的1/3，3A级旅游景区10处。初步形成了以镜泊湖-雪乡-渤海国遗址、绥芬河口岸城市、牡丹江中心城区为核心旅游功能区，一批旅游景区为支撑的区域性和国际性旅游线路。旅游接待服务中心建设稳步推进，依托海浪机场、绥芬河和东宁口岸、公路与铁路枢纽初步建成了牡丹江市、绥芬河市两大游客咨询服务中心，并在各景区设立了游客接待中心。牡丹江中心城区形6成了以商贸步行街、朝鲜民族风情街、滨江文化公园和城市绿地公园为主体的城市休闲功能区；全市建成了一批以农垦区、林业局小城镇和莲花移民安置小镇为依托的生态旅游小城镇。现状表明，我市城市性质已全部实现，城市功能得到强化，需要在新的规划中重新给城市更高的性质定位。（三）规划执行系统需强化城市规划并非是单靠规划部门来实施的，而是由城市的各个部门来共同运作的；尤其是城市总体规划，就更加需要依靠社会各个组成要素之间的相互协同作用。这包括城市各部门在发展政策方面的协调、在资源的使用上的协调、在公共资金分配上的协调、在重大建设项目的安排和时序上的协调等等。政府各部门的协同是城市总体规划实施的关键所在。但目前的政府行政体制构架并不能确保这一协同机制的建立和正常运行。尽管政府各个部门工作的基本原则也都是为了城市整体的发展和社会公共利益服务，但是往往由于部门利益的牵制或者考虑问题角度和立场的局限性，不可避免地会导致城市中各系统、各部门与总体规划之间产生不协调的矛盾。而在目前的行政体制框架下，规划部门也只不过是政府众多部门之一，既无权力也无能力在这一体系中真正承担全面的综合协调作用，难以确保各个部门的决策都以总体规划作为决策依据，使各个部门的行动都保持一致的方向。在规划的作用方面，各级领导及部门都极为重视，编制与审批都做到严肃认真，但具体规划内容的执行往往被忽视。尤其在经济效益和部门利益面前，规划的随意性和阳奉阴违比较突出。（四）规划保障系统需加强7规划实施保障主要为政策保障和经济保障。政府的公共政策是影响城市发展的最重要的因素，也是保证城市规划实施的最有效手段。政府制定的关于城市整体发展的经济社会政策决定着城市未来发展的主要趋向。各职能部门所制定的部门或行业政策，同样也对城市发展有重要影响，而且还可能决定着城市规划最终的实施效果。总体规划确立的城市发展目标和发展战略等，只有通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实；而总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。但目前城市总体规划无论在文本方式还是编制程序上，都与政府公共政策的基本要求和运作过程不相匹配，无法纳入其它部门的政策制定和执行系统中，规划的原则和思路在城市各部门、机构和经济实体发展的政策中难以得到全面体现。总体规划必须得到充分的经济保障和财政支持才能得以实施，这是因为：城市总体规划是以社会整体利益为基本原则的，其运行过程必须得到有力的经济支持，才能保证规划不偏离其社会整体价值的取向。其次，城市规划在实施的过程中，会遇到来自其他部门或开发商在经济利益上的挑战；城市规划只有通过一定经济力量的对峙才有可能化解这种挑战，保持其主动权和引导性。但目前，规划部门对公共投资决策过程并不具有强大的影响力，也缺乏足够的能力协调平衡城市公共资金的投入方向、地区和时间，不能通过对这些资金安排与规划过程的结合来实现建设过程与总体规划的协同。纵观以上问题，是在系统思维指导下，对我市城市规划体系中各分支系统问题的梳理，重点认清在规划体系建立和完善中存在的问题。因此，我市城市规划应重点在在成果系统、目标创建以及执行保障方面做出创新。8三．构建和完善城市规划成果体系（一）创新与提升城市性质当前我市《城市总体规划》正在进行编制，需在新的规划中清晰明确地确定城市性质。从现阶段规划的趋势分析看，我国在2000年后，国家层面越来越注重城市的集聚发展和城市群的建设，城市的建设和发展越来越引入区域概念，城市融入到区域的战略中，国家层面的区域战略规划陆续出台。近几年，国家加大对外开放力度，借助信息、网络及快速交通的发展，许多区域层面的战略已经跳出国内层面，进入更大的国际视野，城市间的发展不再是独立的发展形式，越来越强调分工与协作。在这一的背景下，国家层面、区域层面都在“画圈”的同时，建立以中心城市为爆发点，区域城市间协作共赢模式的区域发展策略。这期间，诸如长江中下游城市群、京津冀一体化、长三角、环渤海等区域已经从概念规划上升为国家战略规划。从这个层面看，我市的城市目标建立应从两个角度入手，一是国家层面和区域层面对我市的定位，特别是国家层面，这是站在更高的角度看我市应该做什么。二是从自身发展特色入手，在区域一体化的战略中，看我市能做什么。国家对