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行政学第一章行政与行政学1.科学理解行政的含义1)要明确行政与国家的关系：行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力，行政活动是国家意志的贯彻与执行，而国家总是代表某个阶级的利益。因此，行政是国家的行政，是阶级的行政，是阶级统治的一种工具。2)要明确行政与管理的关系：（行政是一种管理活动，但并非所有的管理活动都属于行政）行政是具有特定意义的管理，只有通过国家行政机关对国家事务和社会事务所进行的管理才是行政管理。3)要明确行政与法律的关系：行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据，要依法管理，不得超越法律规定的范围。、4)综上，我们所理解的行政是国家行政机关依据法律和运用国家法律规定的权利去实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。2．行政学研究对象：1）通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的管理，包括：政府内部事务，国家重大事务，社会事务的管理。2）行政现象，它是研究行政现象、行政过程内在本质联系的科学。3.怀特把行政学的研究内容概括为：行政组织，人事行政，财务行政，行政法规古立克七职能说POSDCORB计划组织人事指挥协调报告预算4行为科学时期主要代表人物，流派，以及观点1）梅奥人群关系学A工人不是只受物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”B人不是单独的，孤立的，机械的个体，而是复杂的社会系统的成员C企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织”D管理者要寻求和采取一种以社会和人群关系技能为基础的新的领导方式2）巴纳德科学管理理论的奠基人组织协作理论A正式组织是有意识加以协调的系统，包括三个要素：协作的意愿，共同的目标，信息沟通B非正式组织理论：非正式组织没有正式结构，不定型，不能自觉认识到共同的目的，而是在共同工作中形成的一定的态度，习惯，规范。非正式组织对正是组织有以下三个作用：a从事正式组织难以或不易沟通的信息、意见b通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结c可以避免正式的控制，维持个人品德，自尊和独立选择。非正式组织的存在可以增强组织的功能和使组织更有效率。C权威的接受理论：权威的来源与实质不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受，也就不存在这个权威。所以行政主管者应当力使自己的命令被下属接受或同意。D组织平衡理论：组织的存在取决于组织成员的贡献和满足之间的平衡。行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡关系，不断将组织成员的贡献转换成满足，又利用满足促使组织成员做更多的贡献，以此保持组织的活力和发展。3）西蒙行为主义学派或者逻辑实证主义学派决策过程组织理论A管理就是决策，决策是行政的中心B研究了决策行为的心理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身何惧侧过程及程序进行了研究C决策过程分为三个阶段：情报阶段设计及诶短抉择阶段D行政组织要为决策活动提供各种信息，要确定行政组织极其所属机构的活动目标，要确定各个层级组织成员制定决策的范围，并未达到组织目标创造各种条件和提供各种有效手段。5新公共行政学新公共管理学P156国家权力的内涵及特征：1）国家权力：是所有社会领域中最具权威性强制性的一种权利，通常将它视为一种强制力，一种暴力，是指统治阶级运用国家机器来实现其意志、巩固其证券、管理公共事务的支配力量。它由三个部分组成：立法权力，行政权力，司法权力2）作为主权国家的国家权力，同时具有对内和对外两方面的特征：A对外a主权国家之上一般只服从国际法b国与国之间的关系是建立在国际法的基础之上，平等且互不干涉互不侵犯c在国际上，主权国家是最重要的行为体，处于首要地位，对内对外都要体现出主体的地位B对内a不受干涉的规定本国国体和整体b决定内部组织和国民行为规范c决定为内对外政策d合法垄断使用国家暴力的权利第二章行政权力与行政责任1行政权力的内涵及特点1）行政权力：是国家政权的重要组成部分，即国家行政机关赖以执行国家意志、履行国家行政职能、管理国家与社会事务的一种强制力量2）它包括以下几个方面：A行政权力是国家政权的重要组成部分，是统治阶级赖以实现其政治统治管理国界和社会公共事务的重要工具B行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员，他们依照宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为。C设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务D行政权力是一种合法的强制力量，其作用方式是强制性地推行政令。3）我国行政权力的特点（有可能是简答，简答不展开）A服务性或人民性：国家行政权力属于人民，人民有追求、参与、行使、监督行政权力的权利，享有通过行政权力获得社会公共服务的权利；而行政权力的设置、变更的目的，在于更加有效地为人民服务B派生性或执行性：行政权力是由国家权力机关派生出来的，从属于最高国家权力机关，其任务是为了执行通过国家权力机关形成的人民共同意志，实施国家权力机关通过的各项法律、法规和决定。C统一性或垂直性：中央行政权力和地方行政权力、行政权力和国家权力的其他组成部分是统一的，不可分割或分立，而且是垂直行使的，国务院对地方政府实行统一领导。D权威性和强制性：行政权力是国家力量的象征，掌握着国家的内政和外交，同时行政权力是国家机器的发动装置，对外代表国家或一级政府，是国家强制力的集中体现。2.行政体制的内涵行政体制又称行政管理体制、公共管理体制等，是国家行政机关内部权力构成、组织形式、制度规范和是全配置方式的总称。1）行政体制介于经济体制和政治体制之间，在经济和社会基础方面取决于经济体制，同时也有影响、制约或促进经济与社会发展的功能；而在政治价值和政治统治方面，正如行政权力取决于政治权力的状况一样，行政体制则是政治体制的重要组成部分，取决于政治体制状况。2）行政体制的核心是行政权力的划分和政府系统各级各类部门职权的配置包括上下级之间的纵向权力配置（事、责、权、利）和部门间的横向权力配置（三权）3）行政体制的状况决定了行政组织机构的设置、变动和运行机制3行政责任广义的行政责任是指行政行为主体在行使权力的过程中向授权机关或上级机关负责，进而向公民或全社会负责的活动。根据行政责任的主体和责任内容的不同，可以把行政责任分解为政治责任，法律责任，道德责任和行政职责。狭义的行政责任通常是指行政法学意义上的“行政责任”，人们习惯于把行政责任理解为违法行为在行政上应承担的法律后果。4行政问责制度的理论依据和主要内容1）理论依据有：A权力来自于人民授权：国家权力或行政权力源于人民公意的达成与授权，政府与公民之间是一种权力委托和代理关系，这就决定了运用或行使行政权力的行政人员必须向权力主体——公民负责，而公民有权对行使权力者履行责任的状况及后果进行询问、质询。B保障“程序正义”：仅仅是结果上的合法、公正、合理是不够的，必须确保整个过程的公正、正义。“看得见的公平”实际上就是指管理过程（相对于结果而言）的，公开、公正、法律和事务处理程序（相对实体结论而言）的正义2）内容：A决策失误要问责：行政首长以及政府部门违法规定进行决策，发生重大决策失误的应当对行政首长和部门责任人问责。例如：超越部门权限擅自决策的；重大决策事项不按照规定的程序和议事规则进行决策的；因决策失误造成重大人员伤亡或者财产损失、生态环境破坏或者其他不良社会影响的B执行不力要问责：行政首长即政府部门执行上级机关的决策和部署不力，要对行政首长问责，例如：不贯彻落实或者拒不执行国家的方针政策，上级行政机关依法作出的决定和命令的；无正当理由未能按期完成上级政府确定由其承担的工作任务；不正确执行上级机关依法作出的决策和部署，给公共利益、行政管理相对人的合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的C不认真履行管理职责要问责：行政首长即政府部门不认真履行管理职责的要问责，例如：瞒报谎报迟报突发公共事件的重要信息，已采取行政措施违法或者不当引发群体事件的；对涉及人民群众合法利益的重大问题不及时解决D内部监督不力要问责：行政首长机政府部门不认真履行内部管理职责，应当对行政首长问责，例如：本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈的；用人严重失察、事务，造成严重后果的；对本部门违纪、违法行为隐瞒不报，包庇、袒护、纵容的E行政首长言行与职务身份不符的要问责：例如在公众场合发表有损政府形象的言论的，违反规定泄露国家秘密或者所掌握的工作机密的，利用工作之便掌握的未公开信息为自己或者亲属牟取利益的F根据权威的问责信息，可以通过合议机构启动问责程序。权威的信息包括：公民、法人和其他组织署名的附有相关证据材料的间距、控告材料；上级领导机关的指、批示；新闻媒体曝光的材料此外，问责制的有效性还取决于问责方式的科学性、合理性。问责方式有六种：责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、责令辞职、建议免职。第三章行政组织和行政结构1.现代行政组织原则1）法制行政原则：法治国家和法执行正是现代政治和行政的基本价值准则，行政组织机构的设置、调整废止、建设和管理，必须依法循制来进行。要求：A消除人治残余，树立法制权威，消除因人设事、因人设职和因人改废行政组织机构的动因B制定完备的行政组织法规体系，做到有法可依C建立健全各项行政组织制度，做到依法循制D简历组织管理执法体系，依法管理2）职能目标原则：行政组织是实行政府职能目标的工具，必须一句政府职能目标的需要，设置、调整和废止相应的行政组织机构，并且适应政府职能目标变化的需要对行政机构进行经常性的调整和改革。注意A：政府的职能不是永恒不变的，要密切注视政府职能目标的变化，确立行政组织的职能目标体系、B政府职能目标是调整和改革行政机构的前提，要经常性调查认证职能目标，并对组织机构进行相对应改变，以保证目标的实现。C政府职能目标是决定政府组织规模和人员编制的先决因素3）精干效能原则：这是党和国家在组织建设中一直贯彻的原则要求：A机构设置要合理精干：政府规模要合理适度，设置最低限量的机构和职位B人员编制要合理精干：要因事择人C坚持效能至上：机构增减以效能为标准，把整体效能放在首位D建立廉价负责的政府：廉价的政府是人民所需要的政府，是向人民负责的政府4）管理幅度和层次适度原则：管理幅度又称行政幅度，是指领导机关直接管辖下属部门或人员的数额。管理层次则指行政组织系统划分层次的数额。管理幅度和层次适度，就是根据不同组织系统确立幅度与层次的最佳限度。注意：A特定幅度与层次成反比：在机构和人员不变的情况下，管理幅度越大，层级越少；反之，管理幅度越小，层级必然越多B管理幅度与管理者的管理素质，管理水平、管理手段的先进程度等因素成正比例关系，即管理者的管理素质，管理水平、管理手段的先进程度越高，越先进，行政幅度就越大，反之亦然。C管理幅度的大小与行政十五难易程度，组织内部信息是否通常、规章制度是否健全等因素密切相关5)职、责、权一致原则：职责权一致是行政组织建设的基本原则之一，三者部位条件，相称平衡，三位一体要求：A从组织层面上，贯彻职责权一致要运用法制手段；明确规定各单位，部门，层级的职能范围，授予相应的行政权限，课以相应的责任B从公务员层面上，贯彻职责权一致原则，要通过制度化途径，建立岗位责任制度和分工责任制度，做到事权统一，责权一致。6）稳定性与适应性相结合原则：行政组织的规模、建制、规章、程序等要做到相对稳定。同时，稳定是相对的，要随着行政环境的变化，不断调整改革行政组织机构，以适应公共行政的需要基本要求：A要保持行政组织系统的相对稳定。这是调动公务员的工作积极子性，保持公务员奋发向上的士气、稳定公务员队伍的重要前提。B行政组织机构要适应经济、政治、文化和社会生活发展变化的需要，以保证行政组织的内部活力和外部适应能力，防止组织僵化或者组织弹性及适应能力的丧失C把稳定性与适应性有机结合起来，在改革中力求稳定，在稳定的前提下锐意改革。2国家行政组织的结构要素构成行政组织系统的基本要素是行政职位、行政人员和行政资源行政职位是行政组织最基本的要素