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中国人口资源与环境2006年第16卷第4期CHINAPOPULATION,RESOURCESANDENVIRONMENTVol.16No.42006京津冀北流域生态补偿机制初探*刘桂环张惠远万军王金南(中国环境规划院,北京100012)摘要从京津冀北流域生态保护面临的难题分析入手,借鉴国际流域生态补偿的经验,从四个角度提出京津冀北地区可以选择的生态补偿类型。就京津冀北地区而言,更多地要从政府介入的层面来探讨其生态补偿的机制,同时考虑补偿的实施效果,把生态保护融入区域经济发展之中,从而真正达到生态补偿的目的。本文亦给出京津冀北流域生态补偿机制的路径选择:即首先建立流域水权交易政策;其次探索流域水质水量协议;第三是做好利益转移估算,最后开展流域异地开发实践。关键词流域;生态补偿;路径选择;京津冀北中图分类号TV212.4;F062.2文献标识码A文章编号1002-2104(2006)04-0120-05京津冀北地区包括41个县区,总土地面积99798.9km2,2003年总人口1407.78万人。2003年区域国内生产值1440亿元,人均GDP达到10226元,三次产业比值为13.449.936.7。区域内农牧业比重相对较高,工业基础比较薄弱,第三产业中传统商贸流通业和依托京津冀市场的旅游业占主要位置,基本形成了以北京、天津为核心的较为便捷的交通运输网。该区域是京津众多城市的重要供水水源地和水源涵养区,北京地区用水的83%和天津地区用水94%均来自该区域内桑干河、洋河、潮白河和滦河四条河流。因此,在京津冀都市圈中加强该区域生态建设具有重要的战略意义。1京津冀北流域生态保护面临的难题11如何保障流域下游的可持续发展流域下游是首都北京和特大城市天津。随着京津国际化大都市建设步伐的不断加快,城市可持续发展战略的实施以及北京举办绿色奥运日期的不断临近,对周边生态环境提出了越来越高的要求。但是,目前区域的资源环境现状明显与京津对本区的要求不相适应。最重要的就是水资源严重匮乏威胁着京津的饮水安全。近年来,官厅、密云两大水库的入库径流量不断下降,官厅水库的主要支流永定河1956~1993年的年平均径流量为1.97亿m3,而到90年代末则下降到1亿m3;密云水库的主要支流潮白河1956~1984年的年平均径流量为2.24亿m3,而到90年代末则下降到1.18亿m3。作为中国北方经济核心地区的京津冀城市群,如果失去了稳定的水源供应,将供水安全保证寄希望于2010年南水北调工程,将是十分危险的。因此,流域下游地区的可持续发展岌岌可危。1.2如何快速有效地发展经济使流域上游摆脱贫困京津冀北地区作为京津水源地和上风向,由于下游地区对本区生态环境质量要求较高,协调机制不通畅,限制了当地经济的发展。洋河、桑干河是张家口市的工业带,其工业总产值占到全市的约90%。自加大京津水源和环境保护力度以来,为保证官厅水库水质,大量项目因环保下马,大批企业因环保关停,仅宣化造纸厂关闭就使当地每年损失利税5000多万元,致使3000多职工下岗。1996年以来,仅赤城县已批但因环保原因未能上马的矿业项目和加工工业项目就分别达到21个和30个,影响该县产值分别达到9000万元和25000万元。怀柔从1995~2003年,为了保护水源,全区关停企业近百家,投资损失20多亿元,同时还拒绝了200多家企业入驻,投资损失高达30多亿元。为给京津提供更多的水资源,冀北坝上地区大面积减少水浇地,大部分农民又过着靠天吃饭的日子。目前京津冀北地区经济发展十分贫困,已经成为全国特大城市周边贫困程度最严重的地区,2003年冀北24县农民人均纯收入与北京市郊区的农民相比,差距高达0.73,而同期广州与广州周边山区县的农民收入差距为0.49。但在改革开放之初,冀北24县与京津二市的远郊收稿日期:2006-02-12作者简介,刘桂环,博士,研究方向为区域生态经济、环境经济政策。*国家十五科技攻关课题。120刘桂环等:京津冀北流域生态补偿机制初探县基本处于同等发展水平。因此,如何有效快速地发展经济来摆脱已经成为困绕中央和地方政府的重大难题。1.3如何有效地维护流域的生态安全京津冀北地区是我国东中部地区资源性缺水最严重、水的安全保证程度最低、潜存水荒问题最突出的地区。即使南水北调中东线工程建成后,水仍然是城市和区域经济发展、社会安定的重大影响因素。京津冀北地区是全国最先发生城市地表水源污染的地区。早在1973年,就发生了官厅水库污瓤事件,最终导致官厅水库失去引用水源功能。尽管采取了一系列工程、管理和法规等措施,区内永定河水系和官厅水库、潮白河水系和密云水库、滦河水系和潘家口水库、拒马河水系和白洋淀仍显现出污染加剧的趋势,不采取特殊的治理保护措施,难以保证河系和水库的饮用水体功能。因此,如何有效地维护流域的生态安全亦是京津冀北区域不可回避的重大课题。2京津冀北流域生态补偿机制原则与目标2.1建立京津冀北流域生态补偿机制的原则生态补偿机制就是这样一种制度,通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的搭便车现象,激励公共产品的足额提供;通过制度创新解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。这个原理也适合于流域生态补偿。因此,在京津冀北流域生态保护补偿机制的构建中,也必须要坚持以下两个原则:2.1.1谁保护,谁受益原则这是针对保护流域生态环境行为而制定的原则。流域生态保护是一种具有很强外部经济效应的活动,上游保护水源下游得益,林水部门保护流域环境而生态旅游部门得益等。如果对流域生态保护者不给以必要的补偿,就会导致普遍的搭便车行为,出现供给的严重不足。解决的办法就是按照庇古税理论,对产生外部效应者提供补贴,补贴的额度正好等于每单位产品所产生的外部收益,使流域生态保护不再停留于政府的强制性行为和社会的公益性行为,而是投资与收益对称的经济行为,使环保成果转变为经济效益,激励人们更好地保护好流域生态系统。2.1.2谁受益,谁付费原则这是针对享用流域生态保护成果行为而制定的原则。在流域生态保护的受益主体无法确定的时候,政府往往作为公共产品的供给者应当进行必要的投资。但是,在受益者比较明确的情况下完全有可能由受益者付费。例如,在流域引水工程中所涉及的受益主体是十分明确的,因此,其建设成本和生态补偿成本完全可以也可能由流域水资源消费者来承担。消费者面对缺水与不缺水、面对优质水与劣质水进行比较时,其意愿支付价格是不同的,这种意愿支付价格的差额就可以体现在水价上。2.2建立京津冀北流域生态补偿机制的目标在京津冀北的流域生态补偿机制案例中,希望达到两个方面的目标,即技术目标和制度目标,从而为政府决策层面提出适宜的政策建议。2.2.1技术目标一是确定生态保护投资主体。要落实谁保护,谁受益的原则,就要知道谁在提供生态保护。二是确定生态保护受益主体。要落实谁受益,谁付费的原则,就得知道谁在生态保护中受益了。三是量化生态资本增值总量。要对生态保护者提供补偿,就要知道通过保护者的劳动和投入带来多大程度的生态资本增值,以及生态资本增值的货币化计量方法。这样,才能做到增值多少,补偿多少。四是量化生态效益溢出。通过生态保护,使得生态资本增值。生态资本的溢出部分即被别人享用,那么要补偿的恰恰是溢出部分。2.2.2制度目标从理论上讲,人类对流域自然资源管理主要包括两种方式,即帕累托改进和卡尔多希克斯改进。帕累托最佳状态是指通过改进措施,不使享受流域资源的某个人的境况变坏,同时又能使另一个人的境况变好的状态。这是一种高效率的状态。在完全市场经济条件下达到这个目标是不困难的。但在中国条件下,这一改进目标是很难达到的。卡尔多希克斯改进是一种既有人受益,又有人受损的改进。按照卡尔多希克斯意义上的效率标准,在流域资源配置过程中,如果那些从资源重新配置过程中获得利益的人,只要其所增加的利益足以补偿在同一资源重新配置过程中受到损失的人的利益,那么,通过受益人对受损者的补偿,可以达到双方均满意的结果,这种资源配置就是有效率的。笔者认为,京津冀北流域生态补偿属于卡尔多希克斯改进,通过受益地区、受益行业对保护流域生态付出代价、做出贡献的地区、行业及生态保护者提供应有的补偿,达到生态质量改善的目的。3京津冀北流域生态补偿类型的剖析借鉴国际流域生态补偿的实践以及国内生态补偿的成功案例,结合京津冀的区域特点,笔者从四个角度考虑构建京津冀北生态补偿的类型。3.1按补偿对象考虑3.1.1对流域生态保护者给以补偿对流域生态保护者给以补偿,是因为流域生态保护是一种公共性很强的行为,完全按照市场机制是不可能提供市场所需要的那么多数量的公共物品。如水域保护、水利121中国人口资源与环境2006年第4期建设、河道整治、生态公益林建设等,这些大都属于公共物品。既然是公共物品,就存在生产不足甚至产出为零的可能性。这就需要另外一种机制来解决。通过补贴那些提供生态保护这种公共物品的经济主体,以激励他们从事水生态保护的积极性。3.1.2对减少流域生态环境破坏行为者给以补偿京津冀北地区越是贫穷,越是依赖有限而可怜的自然资源,如过度放牧、过度围垦等。越是依赖自然资源,对生态环境的破坏就越严重,经济越是得不到发展。如此循环往复,越贫穷,越破坏;越破坏,越贫穷。在这种情况下,如果不从外部注入一种机制就不可能改善生态环境。因此,对生态环境的破坏减少者也不得不给以补贴。例如,在京津冀北地区实施的京津风沙源治理工程,采取了以粮代赈的手段实施退耕还林、退耕还草,让农牧民减少森林的砍伐、草地的过度利用和水域的占用。3.2按条块角度考虑3.2.1上游与下游之间的补偿上下游之间的补偿是指,流域上游的生态保护程度直接影响到下游地区的生态质量,下游地区对上游地区的生态保护努力和机会成本给予相应的补偿。京津冀区域生态资源由全区域共享,通过生态保护补偿机制,由下游经济比较发达的京津地区补偿上游地区。3.2.2部门与部门之间的补偿部门与部门之间的补偿是指,某些部门在水生态保护中付出了努力,而另一些部门从中受益,生态保护受益部门向生态保护部门提供补偿。如林水部门实施封山育林等生态保护工程,旅游部门受益于良好的生态环境,产生了较好的生态旅游效益;水利部门和环保部门实施河道疏浚、水体净化等工程,航运部门得益于河流通畅而货运增加和收入增加,在这些部门之间进行利益的再调配是必要的。3.3按政府介入程度考虑3.3.1政府补偿政府补偿是指通过政府的财政转移支付方式实施流域水生态保护补偿机制。由于流域水生态资源的公共物品属性、流域水生态问题的外部性及流域水生态社会矛盾的复杂性等因素,单个经济主体在许多领域和场合根本无法补偿。政府补偿特别重要。3.3.2市场补偿市场补偿是指在政府的引导下实现生态保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿。我国东阳义乌两个县级市之间的水权交易,从生态保护角度看实质上属于处于东阳江下游的义乌市对处于东阳江上游的东阳市水生态保护的一种补偿,而这种补偿是自愿谈判的结果。但对于京津冀北这样的流域生态补偿,生态环境服务的市场体系发育不健全,在近期内很难做到自发的市场补偿。3.4按补偿效果考虑3.4.1节流型补偿节流型补偿也称输血式的补偿方式,是指政府或补偿者将筹集起来的补偿资金定期转移给被补偿方。让被补偿方有效利用筹集来的补偿资金。这种支付方式的优点是被补偿方拥有较大的灵活性,缺点是补偿资金可能转化为消费性支出,不能从机制上帮助受补偿方真正做到保护生态致富。3.4.2开源型补偿开源型补偿类似于造血型补偿,是指政府或补偿者运用项目支持或项目奖励的形式,将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方(地区)。补偿的目标是增加落后地区发展能力,形成造血机能与自我发展机制,使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。开源型补偿的具体方式有:一是由过去的以政策扶贫为主转变为以项目扶贫为主,如实施生态经济防护林扶贫工程,既可改善这些地区的生态环境质量、防止水土流失、根除洪涝水患,又能促进当地农牧业综合协调发展和加快农民脱贫