欧洲能源法与能源政策资料摘选

能源法研究资料（三）欧洲能源法与能源政策资料摘选中国法学会能源法研究会2006年1月目录前言…………………………………………………………………3（一）欧洲能源宪章条约………………………………………….5（二）欧盟在形成可持续发展国际能源法律与政策中的作用..13（三）确保欧洲能源安全的绿皮书………………………………27（四）欧洲能源政策综述…………………………………………31（五）德国能源法概述……………………………………………382前言本期资料选编了有关欧洲能源法和德国能源法方面的部分资料。选编《欧洲能源宪章条约》目的在于介绍欧洲的能源国际合作的成果。《欧洲能源宪章条约》是50个国家签署的一个条约，它不是政府发展能源工业的一种权益之计，而是政府对能源工业的宏观控制行为。该条约的签署和执行，将影响和改善欧洲和世界市场能源供给与保障形势。对《欧洲能源宪章条约》的了解有助于我们理解和把握欧洲的能源政策和能源法。选编《欧盟在形成可持续发展国际能源法律与政策中的作用》的目的在于明了政府等机构在能源法中的角色定位。欧盟在制定能源法的问题上非常活跃，我们在了解欧洲的能源政策和能源法时，有必要理解欧盟在欧洲能源政策和政策法形成过程中所起到的作用。选编《保障欧洲的能源安全》绿皮书和《欧洲能源政策综述》的目的在于了解欧洲的能源政策。欧洲的能源政策由以下三项支柱构成：保障能源的稳定供给；尽一切努力保护环境；维持产业竞争力。在保障能源安全方面，欧洲是立足于中东局势不稳和二三十年后自身的能源自给率将进一步下降的现实，来制定其长期能源战略的。为此而提出了扩大可再生能源的利用，给予政策上的支援和保障核能开发等具体政策。我们应注意到，欧洲的能源危机意识依然很强，其“开发”和“节能”并重的思想将有力推动全球能源产业的发展。而由于3核能的安全性难以保证，发达国家对其使用已越来越慎重，由此将进一步增加石油、天然气和煤炭的消耗量。本期资料的昀后一个部分概要介绍了德国能源法，由万欣为主翻译整理。本期资料主要由孟雁北博士搜集整理。能源法是一个尚待开垦的新的研究领域，研究资料比较匮乏。能源法研究会在不定期编印出版《能源法研究资料》，发送有关单位、机构和专家参阅的同时，也迫切需要从事能源及能源法研究和实务工作的同仁们能向我会提供相关的资料，以便使《能源法研究资料》成为从事能源法研究信息交流的平台。中国法学会能源法研究会秘书处联系方式：联系人：李桂菊（副秘书长）电话：[phone]传真：[phone]（一）欧洲能源宪章条约一、欧洲能源宪章条约签署的背景80年代末，欧洲政治、经济形势发生了一系列重大变化，东欧政治经济体制发生了根本性改变，德国以惊人的速度统一，苏联国内政治经济形势激烈动荡，这些变化既使西方国家感到欣慰，但是又给他们提出了一些新的难题：如何使前东欧各社会主义国家尽快在政治上获得稳定，在经济体制上顺利转变；怎样通过东欧诸国经济转轨的“示范作用”促使苏联在政治和经济上“和平演变”。为此，西方各国的政治家和经济家们都在绞尽脑汁，冥思苦想，在这种背景下，许多关于苏东国家的设想和建议也就应运而生了。“欧洲能源宪章”（theEuropeanEnergyCharter以下简称《宪章》）的设想源于荷兰前首相鲁德·卢贝尔斯在1990年6月召开的欧共体12国首脑会议上的提议。在此次会议上，卢贝尔斯提出，“帮助”苏联（当时还未解体）的昀好办法就是“在东方建立一个经济活跃圈，而不是靠给苏联集团各成员国提供大量国际援助”。为此，他建议，这项工作可以首先从能源部门入手。因为苏东国家有丰富的能源资源，而且能源工业在这些国家的国民经济中具有十分重要的地位；另一方面，西方（尤其是西欧国家）需要这些能源资源，而且有工业实力、技术和资金。欧共体各成员国政府首脑对卢贝尔斯的建议表现出浓厚的兴趣，5并在此次会议上授权欧洲委员会研究如何使这一提议讨诸实施。1991年2月，《宪章》正式被提出来。由于该《宪章》不仅涉及欧共体本身，还涉及到苏东及其它国家，因此，在欧共体有关机构的努力下于1991年7月召开了一次国际会议。会议的主要议程是研究和讨论《宪章》的内容和实施的可能性。会后成立了一个专门负责组织各国进行《宪章》多边谈判的机构。经过各缔约方的第一轮谈判，《宪章》（草案）于1991年12月形成。12月17日在海牙举行的欧共体部长会议上，各成员国在《宪章》草案协议上签了字。同时，非欧共体成员西欧其它国家，中、东欧（除南斯拉夫部分地区外）的所有前社会主义国家，地中海地区3国、波罗的海3国、前苏联的12个独立共和国，以及美国、日本、加拿大和澳大利亚4个主要欧洲以外的经合组织（OECD）成员国，也都在《宪章》（草案）协议上签了字。签署《宪章》（草案）的国家达50个。《宪章》（草案）实质上是一个政治性宣言。它宣称所有缔约国都应在能源领域加强合作，以促进相互之间的投资和贸易。它强调能源工业的突出作用和建立一个涉及全欧范围的开放性国际能源市场的重要性。很明显，《宪章》反映了卢贝尔斯的初衷。从一定意义上也可以说《宪章》超出了卢贝尔斯原来的设想。《宪章》（草案）成功实施的关键在于能源部门是否真正愿意到东方投资和经营，而仅靠政治性的宣言来激发工业界的兴趣是不够的，还必须在《宪章》之外建立一种保障投资者合法权益的机制，这一机制应类似于西方业已存在的保障体制，而且在某些方面更为有力。因6此，对《宪章》（草案）还应通过谈判，在各缔约国意见一致的基础上，形成一个具有法律效力的、被各缔约方立法机构认可的多边协议，这一协议便是所谓《能源宪章条约》。二、欧洲能源宪章条约涉及的主要问题《宪章》（草案）形成后，各缔约方就草案的各单项条款又进行了深入细致的谈判。同其它多边性国际条约或协定相比，《宪章》的谈判过程是比较顺利的，而且速度也是比较快的，但是由于许多原因，谈判仍花了比预计长得多的时间。首先，《宪章》本身涉及的问题很多，而且在这些问题上各谈判方常常分歧较大，这给谈判工作带来了相当大的困难。尽管《宪章》涉及的只是能源领域，但在能源领域中包括的问题就很多，如投资保护、贸易自由化、公平竞争、环境保护、能源获取和运输自由以及缔约方之间和缔约方与投资者之间的争端解决等。要在如此之多的问题上，使各谈判方达成意见一致显然是不容易的。其次，参加谈判各方具体的政治、经济环境大相径庭，加之在能源领域各谈判方的政策、法律差异较大，因而要在某一具体问题上取得各方的意见一致，难度可见一斑。参加谈判的国家不仅包括欧洲的绝大多数国家，还包括非欧洲的部分经合组织成员国，在欧洲国家中，有欧共体成员国，也有非欧共体的西、北欧国家，还有处于政治、经济急剧动荡的东欧国家。这些国家在政治制度上迥然不同，在经济制度和经济发展水平上差异极大，在有关能源生产、消费的方针政策和法律环境方面也有差异（例如在能源的补贴政策上，西欧国家通常是7补贴生产，而东欧是补贴消费）。加之西、东欧在能源资源、能源进口依赖和能源利用效率等方面的差异使东、西欧各谈判方的意图和目标不一致，因而使各方取得对某一问题的一致意见也就比较困难。第三，谈判的有些重大问题也是其它国际论坛正在讨论，但尚未达成共识的问题，因而，把这些问题放在谈判中，无疑浪费和拖延了讨论时间。例如，关于贸易规则的应用，就是乌拉圭回合一致讨论的话题。又如，关于投资保护条款的应用，曾是经合组织多年讨论和试图解决的问题。这些问题谈判的焦点主要是西方各国的利益冲突。投资保护和自由贸易是美国和欧共体长期存在的有较大分歧的问题，双方都想通过《宪章》的谈判来影响关贸总协定（GATT）和经合组织会议，使“关贸总协定”的协议和经合组织决议符合自己的利益，这就导致了谈判时间的浪费和拖延。同时，东欧各国也存在着明显的利益冲突，尤其是在关于能源跨国界运输的条款谈判中。第四，挪威的强硬立场。在几乎所有内容的谈判中，挪威总是持强硬立场。例如，在其进入国际能源署（IEA）和加入欧洲联盟（EU）的谈判中所持的强硬态度。挪威主要对草案中有关国家主权、政府参与和非歧视获得自然资源的条款表述持不赞同意见。尽管昀终挪威在来自谈判各方施压的情况下屈服，并达成了有关协议，但这过程毕竟是谈判中面临的一大困难。昀后，在关于前社会主义国家执行《宪章》的时间表谈判中也出现了困难。因为按照《宪章》大部分条款的要求，前社会主义各国都需改变其立法，显然这项工作需要一定时间。经谈判各方的妥协，宪8章会议达成了有关前社会主义国家执行《宪章》的折衷性协议，允许这些国家对某些条款有一定的实施过渡期。三、《欧洲能源宪章条约》的主要内容经过各缔约方的多轮谈判，终于达成了《欧洲能源宪章条约》，1994年12月17日即《宪章》（草案）签署三周年纪念日，在里斯本举行的缔约国部长会议上，经过表决，《条约》文本获得通过。《条约》中投资和贸易协议主要的内容如下：（一）投资。《条约》关于投资的条款尤为引人注目。《条约》中有关东道国给予外国能源投资者提供保护的规定，以经合组织《投资规则》（theOECDInvestmentCode）为蓝本，但《条约》除了把这些规则成功地移植到东方国家外，更重要的就是把这些规则法律化，而“经合组织”的《投资规则》却没有这个特点。而且从内容上讲，《条约》关于投资方面的规定大大超越了经合组织的《投资规则》。首先，《条约》适用于在能源领域投资者和政府所能达成的一切协议，而不管这些协议是在《条约》签署前还是签署后达成的。这一规定的意义在于，任何公司若在协议的某一部分被当地政府刁难，便可以借助于《条约》中的仲裁规定诉诸仲裁。其次，《条约》中的国民待遇（NationalTreatment）概念也引人注目。作为一个专业术语，“国民待遇”意味着政府必须对外资和内资一视同仁。换句话说，一旦在某个国家建立特许权公司，便不应受到任何歧视，这一规定，对那些正在犹豫是否该冒险到国外能源领域9投资的公司来说，无疑是一支强心剂，值得补充说明的是，“国民待遇”问题在经合组织国家中已被讨论多年，但始终未达成协议。而《条约》关于“国民待遇”的谈判似乎非常顺利，或许这是因为，在某一特定经营领域投资问题的谈判要比整个经济一般性投资问题的谈判容易得多。国民待遇的谈判过程中也碰到了困难，许多西方国家想保留他们业已存在的“国民优先权”（NationalPreference）,企图将其作为“例外”。例如，美国就不允许外国公司在美国拥有核设备；在挪威和加拿大，“国民优选权”的范围更广，针对这一状况，俄罗斯理直气壮地声称，如果西方国家坚持“例外”。那么东方国家也应获得同样特权，但问题是，俄罗斯及其它东欧国家几乎没有相关的法律制度，在经过多轮谈判之后，都未就这一问题取得共识，于是，宪章会议决定推迟这一问题的谈判，并要求各缔约国在1998年1月前就这一问题进行再一次谈判。（二）贸易贸易谈判的出发点，是在能源领域尽可能的实现贸易自由化。然而，由于某些谈判方（主要是独联体国家）不是“关贸总协定”的成员国，所以谈判出现了复杂化。为消除这一复杂性，《条约》决定将非关贸总协定成员缔约国也视为关贸总协定成员国（当然这仅限于能源贸易领域）。换句话说，俄罗斯等一些有望在未来成为“关贸总协定”成员国的国家，可以在能源领域按“关贸总协定”成员的资格参与合作，这一规定意味着，非“关贸总协定”成员国的权利，当然也10必须履行相应的义务。就能源贸易关税而言，宪章会议意欲通过“关税固定”（即禁止任何缔约国在将来提高能源产品进出口关税）来超越“关贸总协定”，很显然，这一意图对西方国家有利，然而，这一意图昀终并没有成为具有法律约束力的文件，而只是要各缔约国“自愿接受”，各缔约国会应在1996年就“关于税固定”的法律约束力进行谈判。从总体上讲，《条约》关于贸易的谈判在范围上虽然很广，但采取的方式却很简单，而且所取得的成果也不如设想的多。（三）其他条款在《条约》的其他许多条款中，还有运输、环境、运输方法和争端解决程序等问题。运输是投资者尤为关切的问题，一个公司仅有能源生产商的投资权和世界市场上进行产品交易的权能是不够的，除非它能通过其他许多国家把其生产的能