欧盟对外能源合作若干问题探析

1欧盟对外能源合作若干问题探析余建华内容提要论文在揭示欧盟能源消费的四大特征后，指出欧盟（欧共体）在70年代石油危机后为保障能源安全，在对外能源合作领域迈出一系列历史性步伐，并随着欧洲一体化进程的加速推进，形成富有特色的全方位能源外交战略。欧盟将俄罗斯作为最重要能源供应伙伴之一，虽然欧俄能源合作还存在诸多障碍，但这难以阻挡新世纪欧俄能源合作在互利基础上发展深化的大势。20多年来，能源是中欧之间长期务实合作、成效显著的领域。今天，在世界能源新形势下，中欧之间继续拓展和深化能源领域的交流合作，不仅符合双方的战略利益，而且有助于世界资源的合理开发利用和环境保护。关键词欧盟俄罗斯中国能源合作作者简介上海社会科学院欧亚研究所副所长、非传统安全中心主任，研究员。一、欧盟对外能源战略1、欧盟能源消费的四大特征一是世界能源消费大户。欧盟与亚太、北美一起并列为世界三大能源消费地区，根据2004年和2005年发布的《BP世界能源统计》，2003年欧盟15国一次能源消费占世界比例为15.4%；2004年5月欧盟实现第五次扩大后，欧盟25国成为世界最大的单一能源市场，2004年欧盟25国一次能源消费占世界比例为16.8%。二是能源消费品种多样化。欧盟（2004年）能源消费结构中，石油占40%，天然气24%、煤炭18%、核能13%、水电等可再生能源4%；也就是以石油为主的油、气、煤、核四足鼎立格局。三是能源自给率不高。1999-2000年欧盟能源自给率约60%，其中石油、天然气、煤炭这三个最主要的能源资源自给率分别只有15%、60%和65%。近年来，特别是欧盟吸纳中东欧10国后，欧盟的能源自给率下降到50%左右。四是能源对外依赖度趋于上升。根据现有各方面估测，欧盟能源对外依赖度呈明显上升趋势，即到2020年，欧盟对一次能源进口的依赖将扩大到65%，其中进口石油、天然气和煤炭的比例分别要高达约90%、65%和65%。1因此，作为世界主要能源消费市场，欧盟要解决能源问题，必然要愈加加强与外部国际社会的联系与合作。1[俄]斯·日兹宁：《国际能源政治与外交》，华东师范大学出版社2005年版，第130页。22、欧盟对外能源战略欧洲是工业文明的发源地，作为工业社会的“血液”，煤炭、石油等能源很早就与国家安全、国家实力紧密联系。在欧洲的历史上我们看到，德国和法国曾经为争夺煤炭资源而大动干戈，而在一战和二战的演进中，石油资源也在相当大的程度上左右着战争双方的胜负。由此二战结束后，能源合作就成为法德等西欧国家一体化进程的入口。1950年5月法国外长舒曼就发表了建立欧洲国家煤钢资源共同规划的历史性声明，随后欧洲煤钢联营共同体和欧洲原子能共同体相继建立，以根除因争夺资源引发战争的可能性。70年代世界两次石油危机的的爆发，使西欧诸国尝到能源短缺和受制于人的苦头，西欧国家普遍陷入经济危机。因此直到20世纪70年代，作为欧盟的前身——欧共体旨在实现能源安全的能源外交真正开始。在石油危机的重压下，能源安全概念进入西方政治家的战略视野中，西方国家开始将石油的稳定供应提升到国家安全的层面上来。梅森·威尔里奇(MasonWillrich)在1975年出版的《能源与世界政治》（EnergyandWorldPolitics）一书中提出了“能源安全”的概念，认为“能源安全是国际能源政治最为关注的问题。”1同时瑞典学者博·黑恩贝克在著作《石油与安全》中指出“今后，有关石油的问题，在每个国家的外交政策和国防战略中将比过去居于远为优先的地位。换句话说，作出关于国家安全和战略安全的决定时，将要大大地而且愈来愈多地考虑下述几个问题：不仅要考虑到潜在国内能源的供应，而且也要考虑到国外来源供应的地理位置以及与其这种供应是否可以获得等等。”2在此能源安全思想的指导下，围绕应对石油危机、确保能源安全，欧共体除了在内部开发油源、改换燃料、节能提效，更在能源外交方面迈出了具有历史意义的步伐。第一，响应美国倡议，推动成员国与美、日等其他西方工业化国家在经合组织框架内，于1974年决定建立国际能源机构。其宗旨是调整成员国对世界石油危机的对策，发展石油供应方面的自给能力，共同采取节约石油需求的措施，减少对石油进口的依赖，建立在危机时分摊石油消费的制度，共享石油市场情报，促进与石油生产国和其他石油消费国的合作关系。第二，调整中东政策，实现欧阿对话。西欧各国认识到，要从中东获得长期稳定的石油供应，必须采取同情和支持阿拉伯民族利益的立场。1973年11月布鲁塞尔欧共体九国外长会议首次在政治外交领域协调一致，以欧共体的名义发表联合声明，强烈敦促阿以双方严格遵守安理会339号决议，在中东政策上与美国偏袒以色列的政策分道扬镳。随后欧共体在外交上谴责以色列扩张政策，支持阿拉伯国家的独立主权和领土完整以及巴勒斯坦人的合法权利，并与阿拉伯开展全方位对话。1975年6月欧共体与阿拉伯方面成立“欧阿对话总委员会”。第三，启动欧共体与中东地中海国家的经贸和能源合作。欧共体与地中海阿拉伯国家具有历史性的传统交往。石油危机后，1976－1977年欧共体与马格里布国家（突尼斯、阿尔及利亚、摩洛哥和利比亚）、马什里克国家（埃及、约旦、巴勒斯坦、以色列和叙利亚）签定和实施了一系列内容丰富的经贸合作协议。正是在此基础上，1995年由欧盟15国与地中海12国启动了构建欧洲-地中海自由贸易区的“巴塞罗那进程”3，其重要目标是促进油气等能源在欧盟与南地中海国家之间的自由流通，保障欧共体能源供应的安全与稳定。1MasonWillrich,EnergyandWorldPolitics,TheFreePress,NewYork,1975,p.65.2[瑞典]博·黑恩贝克：《石油与安全》，商务印书馆，1976年版，第10页。3郑先武：“试论‘欧洲-地中海自由贸易区’”，《世界经济研究》2003年第2期。3的确，对欧盟及其成员国而言，实现社会经济可持续发展，其重要前提就是保证能源的安全供应。而在油气供应越来越依赖外部进口的情况下，能源安全问题即保障油气等能源以合理的价格不间断的供应自然成为欧盟及其成员国政治、经济发展重大问题，也是外交政策的重要主题。于是，欧盟把能源供应安全作为其对外能源政策的首要目标也在情理之中。它把能源安全概念定义为“能源安全即供应安全，是指欧盟在合理的经济条件下开采本国的资源或将这些资源作为战略储备；依靠可进入的、稳定的外部来源来保障能源消费的能力，在必要的情况下，可动用欧洲的战略储备加以补充”。1另外，欧盟也是《京都议定书》的坚决拥护者，控制和减少温室气体排放量的环保要求也是其能源政策的重要内容，此外确保核能的安全使用也是其能源政策的要素之一。在1992年“马约”签订、欧共体发展为欧盟后，欧洲一体化进程加速推进，随之，在欧盟内部以及准备加入欧盟的国家，制定和实施统一的能源政策的努力日益明显，一种全欧能源外交开始形成。2对欧盟来说，其能源政策和能源外交包含联盟和各成员国两个层面。新世纪以来，欧盟越来越强调在整个欧盟层面上统一能源政策的协调和步调一致的对外能源合作战略。2000年和2002年欧盟先后发布了两份《能源绿皮书》，它们针对欧盟能源供应面临的风险与问题，制定了框架性的能源战略政策，以此确定欧盟及成员国的能源供应与结构调整的指导性政策。这两份文件标志着欧盟在新世纪初已经形成共同的对外能源政策，在其指导下，欧盟及其成员国制定了一整套政治经济措施和相应的多国合作纲要，与有关国家开展定期的接触与对话，力图以统一的外交政策保证能源安全。其不仅包括在欧盟内部完善油气战略储备，推进能源市场整合（能源市场的自由化与一体化和建立横跨欧洲的能源网络），发展可再生能源，鼓励节约能源，引导“智能消费”和安全利用核能等内容；而且确定要借助外交手段，通过与外部能源供应国签订合作条约，建立和发展良好、稳定的关系，改善能源输出国的投资环境，保障能源输入。另外，欧盟注重实施《能源宪章条约》，致力于在一个广泛的地理区域内建立集体能源安全体系，把联盟外有关能源供应国与过境国吸收进该宪章。1990年，着眼于巩固能源领域的安全和稳定性，荷兰首相在都柏林的欧洲委员会会议上提出制定欧洲能源宪章的构想，得到欧盟和所有欧安组织成员国的支持。1991年12月17日，欧盟、大多数欧洲国家以及澳大利亚、加拿大、土耳其、美国和日本在海牙签署《欧洲能源宪章》。为将宪章的内容转化为法律文件，1992年开始《能源宪章条约》的谈判，1995年欧盟和51个国家签署了《能源宪章条约》及相关文件，该条约开始生效，至2002年4月已经有15个欧盟成员国和其他30个国家以及欧洲议会完成条约的批准。这是一个包括东西欧、前苏联地区以及欧洲以外部分经合国家共同达成的具有实质性的国际多边能源协定，其主要宗旨是创建一种有法律保障的国际能源合作机制。3鉴于《能源宪章条约》为欧亚空间的能源出口国、进口国和过境国的能源领域的互利合作创造规范性的法律框架和有利的政治环境，因而其成为欧盟对外能源合作战略的重要抓手。“9.11”特别是伊拉克战争后，鉴于外部能源供应的风险增大、国际油价的高位震荡和欧盟成员国扩大、对外能源依赖度上升的相伴而随，欧盟更加强调要通过对外能源合作战略的实施保障外部能源的长期稳定供应，提出可通过政治1[俄]斯·日兹宁：《国际能源政治与外交》，华东师范大学出版社2005年版，第131-132页。2[俄]斯·日兹宁：《国际能源政治与外交》，华东师范大学出版社2005年版，第129页。3胡国松、邓翔：“《欧洲能源宪章条约》述评”，《欧洲》1996年第6期。4对话、经济合作、项目开发、直接投资能源开采等方式，改善与外部油气输出国之间的双边关系，把开采国利益与欧盟利益相捆绑，建立相互依赖的合作纽带，防止油价过度波动，促进国际能源市场多样化。对欧盟来说，至关重要的是要扩大海外能源来源，建立多元化进口格局。为此，稳定海湾局势、深化与俄罗斯合作、发展与里海、地中海、拉美、非洲等地区能源出产国的联系，加强与美国、日本、中国、印度等能源消费大国的协调，成为当前欧盟全方位能源外交的鲜明特征。二、欧俄能源合作1、欧盟决策出发点除中东海湾油气出产国和挪威外，俄罗斯是欧盟最重要能源供应伙伴。目前北海石油不仅开采成本高于中东一倍，而且按照现在生产速度，最多维持10年。欧盟现在石油约80%靠进口，俄罗斯占欧盟石油供应量的17%。欧盟的天然气本土产量在5-10年内逐渐减少，但消费比重却趋于提高，现在欧盟45%的需求量靠进口，外部供应三足鼎立，俄罗斯17%、阿尔及利亚12、挪威11%，估计到2030年三国比例升到38、34和23%。另外，欧盟还是核发电量最高地区，核能已占电力生产的35%，但铀矿资源仅占世界的3%，其最大进口方为俄罗斯。鉴于上述欧盟对俄罗斯能源供应的严重依赖，建立与俄罗斯战略性能源伙伴关系成为欧盟对外能源合作战略的重中之重。欧盟对俄能源合作战略有如下的主要出发点。首先，确保俄罗斯继续作为最重要能源尤其是天然气的供应国，注重通过长期合同，推进俄罗斯能源开采和运输领域的基础设施建设，给予稳定的投资保障。其次，通过与俄罗斯发展战略性能源伙伴关系，帮助俄内部能源市场调整和节能提效的具体实施，欧方认为俄粗放型经济能耗太高，要采取相关手段激励节能，提高俄油气出口量。再次，可以把双方能源合作与参与俄经济发展有机结合。欧盟看中俄罗斯作为其资本、商品、技术、服务输出的巨大市场，通过能源合作密切与俄经贸联系，推动欧洲经济复苏，同时促进俄罗斯自由化的市场经济转型。最后，欧盟发展对俄能源合作还有其国际政治外交的考量，其想借此促进从大西洋到乌拉尔的欧亚空间的政治稳定，同时强化国际舞台上与俄协调，以多边主义抗衡美国单边主义的强权政治。2、俄罗斯目标俄罗斯是世界油气生产大国，其油气储量分别占世界的13%和36%，产量分别占世界的11%和31%。目前俄罗斯还是世界第一能源出口国，每年出口约2亿吨石油和1300多亿立方米天然气。1其能源产业在俄罗斯国民经济体系中发挥中举足轻重的决定性作用。据统计，其燃料动力综合体产值占俄GDP的25%、财政预算的50%、